宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告((第九十三号)





《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2011年9月18日通过，现予公布，自2011年11月1日起施行。





宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会

二〇一一年九月十八日






宁夏回族自治区抗旱防汛条例

（2011年9月18日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）



第一章 总 则

第一条 为了加强抗旱防汛工作，保障人民生命、财产安全，根据《中华人民共和国抗旱条例》、《中华人民共和国防汛条例》和有关法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本条例。

第二条　在自治区行政区域内进行抗旱防汛及其相关监督管理活动，适用本条例。

第三条 本条例所称抗旱防汛，是指采取工程措施以及其他措施，防治、抗御干旱和洪涝、凌汛灾害，减轻灾害造成的损失，保障人民生命、财产安全的活动。

第四条　抗旱防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责、共同参与。

第五条　县级以上人民政府设立抗旱防汛指挥机构，在上级抗旱防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，负责组织、指挥本行政区域内的抗旱防汛工作，其办事机构设在本级水行政主管部门，承担抗旱防汛指挥机构的日常工作。

县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内抗旱防汛的指导、协调、监督和管理工作。

第六条　发展和改革、经济和信息化、财政、公安、民政、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、农牧、卫生、气象、安全生产监督、通信、农垦、电力、铁路等抗旱防汛指挥机构的成员单位，应当按照各自职责，做好抗旱防汛的相关工作。　　

有抗旱防汛任务的其他部门、乡（镇）人民政府、街道办事处和企业事业单位，应当做好本部门和本单位的抗旱防汛工作。

村（居）民委员会应当组织村（居）民，开展抗旱防汛、抢险救灾的具体工作。

第七条 县级以上人民政府应当将抗旱防汛工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算，并在城市维护建设税中安排一定比例的资金，用于城市防洪排涝和水源工程建设。

第八条 县级以上人民政府应当健全抗旱防汛督察、抢险救灾和社会化服务机制，建立抗旱防汛应急专业队伍，加强抗旱防汛工作督查和应急能力建设。

各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好抗旱防汛、抢险救灾和灾后恢复工作。

第九条 任何单位和个人有保护抗旱防汛设施和参加抗旱防汛的义务。

各级人民政府对在抗旱防汛工作中做出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。



第二章 灾害预防

第十条　县级以上人民政府水行政主管部门应当会同有关部门编制本行政区域内的抗旱防汛规划，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

第十一条 县级以上人民政府及其有关部门应当按照抗旱防汛规划，加强对黄河干流宁夏段及其主要支流、山洪沟道和承担防汛功能的渠道、沟道的治理，加大农田水利基础设施、农村饮水工程、城市防洪排涝工程的建设，组织做好抗旱应急工程及其配套设施的建设和节水改造，提高抗旱防汛减灾能力。

县级以上人民政府水行政主管部门应当组织做好农田水利基础设施和农村饮水工程的管理和维护，确保其正常运行。

第十二条 住房和城乡建设、气象、水文、农牧、农垦、电力、交通运输、铁路、煤炭、通信等部门应当加强对有关抗旱防汛设施的安全检查；发现问题的，应当及时整改。

各级水行政主管部门和乡（镇）人民政府应当按照管理权限，对所管辖的承担抗旱防汛功能的工程定期进行安全检查。

河道、水库、水电站、闸坝等工程管理单位或者经营者负责所管辖的承担抗旱防汛功能的工程的维修和养护，加强巡查和监测，保障工程正常运行。对存在安全隐患的工程及时除险加固；发现险情的，应当采取抢护措施，并向抗旱防汛指挥机构和上级主管部门报告。

第十三条 自治区建立用水效率、效益评价与考核指标体系。

县级以上人民政府应当根据气候和水资源条件，合理调整、优化经济结构和产业布局。干旱缺水地区应当限制耗水量大的工程项目。

第十四条 鼓励和支持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广渠道防渗、小畦灌、滴灌、喷灌、穴播点灌等农田节水技术，发展旱作节水农业；在干旱缺水的地区，因地制宜地修建蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。

县级以上人民政府农牧行政主管部门应当指导干旱地区农业种植结构的调整，培育和推广应用耐旱品种。

第十五条 隧道、涵洞、地下通道、地下商场、地下停车场和处于地势低洼地带的建筑设施的建设单位，应当按照防汛标准，建设排水设施，配备排涝设备。

第十六条 县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当建立健全抗旱防汛监测预警体系。

气象、水文、国土资源、农牧、住房和城乡建设、民政等部门应当向本级抗旱防汛指挥机构报送气象、水情、墒情、供用水、灾害等抗旱防汛信息和资料。各成员单位之间应当实现信息资源共享。

第十七条　县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当定期组织有关部门开展抗旱防汛会商，对水旱灾情和发展趋势进行评估、分析和预测，并依法发布有关抗旱防汛信息。

第十八条　县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当组织编制本行政区域的抗旱防汛应急预案，经上一级抗旱防汛指挥机构审查同意，报本级人民政府批准后实施。　　

第十九条 抗旱防汛指挥机构的成员单位应当根据抗旱防汛应急预案编制专项应急预案，报本级人民政府抗旱防汛指挥机构备案。　　

有抗旱防汛任务的工程管理单位、乡（镇）人民政府和街道办事处应当编制抗旱防汛应急预案，报有管辖权的抗旱防汛指挥机构备案。　

第二十条 县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当根据抗旱防汛的需要，组织抗旱防汛抢险救灾物资的储备和调度。

有抗旱防汛任务的工程管理单位、乡（镇）人民政府、街道办事处和企业事业单位应当储备一定的抗旱防汛物资。

任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、私分抗旱防汛物资。

第二十一条　县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构用于抗旱防汛指挥和抢险救灾的车辆，按照国家和自治区有关规定，免缴过路过桥费。

第二十二条 禁止非法引水、截水和侵占、破坏水源。

任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损抗旱防汛设施。



第三章 灾害处置

第二十三条　自治区人民政府抗旱防汛指挥机构负责实施黄河干流宁夏段和青铜峡、沙坡头水电站的洪水调度。其他河流、水库、塘坝、沟（渠）道、湖泊湿地的抗旱应急水量调度和洪水调度，由设区的市、县（市、区）人民政府抗旱防汛指挥机构按照调度权限负责实施。

上一级抗旱防汛指挥机构根据需要，可以直接调度下一级抗旱防汛指挥机构调度的水量。

有关单位和个人应当服从统一调度，执行调度指令。

第二十四条 发生旱情或者汛情时，县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当按照抗旱防汛应急预案规定的级别和权限，及时发布灾害预警，启动抗旱防汛应急预案，组织实施抢险救灾，并报告上一级抗旱防汛指挥机构。

紧急抗旱防汛期的旱情或者汛情缓解后，县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当宣布结束紧急抗旱防汛期，并及时报告上一级抗旱防汛指挥机构。

第二十五条 任何单位和个人发现灾害征兆和承担抗旱防汛功能的工程出现险情的，应当立即向抗旱防汛指挥机构、有关部门或者当地人民政府报告；接到报告后，应当及时核查处理，并向可能受到影响的地区发出灾害预警。

承担抗旱防汛功能的工程发生险情时，当地人民政府抗旱防汛指挥机构应当启动应急预案，组织实施抢险救灾。

第二十六条 在紧急抗旱期，县级以上人民政府可以采取限制工业、服务业用水，暂停高耗水工业、服务业用水等应急措施。

第二十七条 在紧急抗旱期，县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构应当组织有关部门采取下列应急措施：

（一）对水工程实施统一管理，优先保障居民生活用水；

（二）启用应急水源，统一对地表水、地下水、再生水等水源进行调配；

（三）使用再生水、微咸水等非常规水源；

（四）核减用水计划和供水指标，实行定时、定点、限量供应；

（五）临时设置抽水泵站，开挖输水渠道，应急性打井、挖泉、建造蓄水池；

（六）应急性跨区域调水；

（七）实施人工增雨作业；

（八）对饮水困难的地区实行人工送水；

（九）根据需要封堵有关排水、排污口，保护水源水质；

（十）其他应急措施。

紧急抗旱期结束后，应当立即停止应急措施，拆除临时取水、截水设施。

第二十八条　每年的汛期起止时间由自治区人民政府抗旱防汛指挥机构确定并公布。

县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构及其成员单位、重点防汛工程管理单位和有防汛任务的乡镇、街道办事处，应当在汛期建立二十四小时值班制度。值班电话号码应当向社会公开。

第二十九条　在紧急防汛期，县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构可以采取下列应急措施：

（一）因抢险需要，调用物资、设备、交通运输工具和人力，取土、占地、砍伐林木；

（二）依法对壅水、阻水（凌）严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置；

（三）统一调度、指挥水库、闸坝、河堤、泵站、码头、排水工程设施等的使用；

（四）因抢险需要，暂停利用水域或者水工程设施从事旅游、航运、体育、娱乐等活动；

（五）可以采取停止户外集体活动、学校停课、工厂停工、市场停市等措施；

（六）依法决定实施陆地和水面交通管制；

（七）组织有关单位实施爆破、炮击等破冰、破堤作业；

（八）实施人工消雨作业；

（九）其他应急措施。

县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构采取前款措施，任何单位和个人应当服从统一指挥。

紧急防汛期结束后，取土、占地、砍伐林木的，应当依法向有关部门补办手续。

第三十条　对受洪涝或者凌灾威胁的人员，当地人民政府应当依照防汛应急预案组织转移。实行集中转移的，应当告知转移地点和转移方式，妥善安排被转移人员的基本生活。

情况特别紧急时，当地人民政府可以对经劝导仍然拒绝转移的人员实施强制转移。

被转移人员应当服从统一安排，在转移指令解除前不得擅自返回原住地。

第三十一条　在紧急防汛状态下，学校、影剧院、会堂、体育场（馆）等，应当按照当地人民政府的指令无条件作为应急避灾安置场所。

第三十二条 抗旱防汛信息实行统一发布制度。旱情、汛情和抗旱防汛动态等信息，由县级以上人民政府抗旱防汛指挥机构统一发布；涉及水旱灾害的，由县级以上人民政府水行政主管部门会同民政、农牧等有关部门审核发布；涉及地质灾害的，由国土资源主管部门审核发布；与抗旱防汛有关的气象信息，由气象主管部门发布。其他任何单位和个人不得擅自向社会发布抗旱防汛信息。

第三十三条　鼓励在水旱灾害易发地区建立和推行灾害保险制度。

鼓励采取多种形式向受灾地区捐助。

第三十四条　抗旱防汛结束后，县级以上人民政府以及有关部门应当采取措施，防止次生、衍生灾害的发生，做好灾后恢复以及相关善后工作，归还调用的物资、设备、交通运输工具等，并依法给予相应补偿。

第三十五条　抗旱防汛结束后，抗旱防汛指挥机构应当组织有关部门开展水旱灾害的核实、统计、分析和评估工作，并将结果报送本级人民政府和上一级抗旱防汛指挥机构。有关部门和单位应当予以配合，不得虚报、瞒报。

抗旱防汛指挥机构可以委托有灾害评估专业资质的单位，对水旱灾害进行分析和评估。



第四章 法律责任

第三十六条 违反本条例规定，侵占、破坏水源和抗旱防汛设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处以一万元以上五万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条 违反本条例规定，拒不服从统一调度，不执行调度指令的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，强制执行，处以一万元以上五万元以下的罚款。

第三十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管部门、监察机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）汛期内，未按规定建立二十四小时值班制度的；

（二）应当编制抗旱防汛应急预案而未编制的；

（三）未按规定开展抗旱防汛检查或者在检查中发现问题不及时处理的；

（四）不执行当地人民政府或者抗旱防汛指挥机构的抗旱防汛指令的；

（五）拒不承担抢险救灾任务的；

（六）承担抗旱防汛功能的工程发生险情时，未及时组织抢险救灾的；

（七）在防汛紧急状态下，学校、影剧院、会堂、体育场（馆）等，拒绝作为应急避灾安置场所的；

（八）未及时采取措施导致发生严重次生、衍生灾害的；

（九）虚报、瞒报旱情、汛情的；

（十）擅自向社会发布抗旱防汛信息的；

（十一）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等其他行为。

第三十九条 违反本条例规定，应当予以治安管理处罚的，由公安机关依法进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第五章　附 则

第四十条 本条例自2011年11月1日起施行。





　

公安侦查行为行政可诉性研究


近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼，是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一，也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。

一、公安侦查行为的涵义和分类


公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张"公安侦查行为"包含"对刑事案件的侦查"和"对行政案件的侦察"两种情况，前者依据的是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

我国公安机关是政府的职能部门，具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有司法职能，即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施，均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害，应按《国家赔偿法》的有关规定，通过司法赔偿途径解决，而不应纳入行政诉讼范围。同时，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行，与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。

公安侦察行为是一种行政行为，在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第2条规定："公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"由此可见，公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。
二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

从学理上区分行政行为和刑事侦查行为，并不是一件很困难的事情。但是，在实际工作中，对这件事情的处理仍然存在的一些问题，主要是界定二者的标准，似乎进入了两个误区。一个是所谓的"结果标准"：即看公安机关在采取各种措施之后，最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现，就是刑事侦查行为，反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的"形式标准"：即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续，如果符合刑事诉讼法的规定，就是司法行为，反之才是行政行为。我们不妨称他们为"结果说"和"形式说"。

司法实践已经反复证明，仅靠这两项标准，是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似，而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关，行为的对象都是公民、法人或其他组织，行为的内容在开始阶段，又往往都表现为强制措施，强制措施外在的极端相似性，使得这种区分愈加困难。上述的"结果标准"和"形式标准"，其实质都是内容标准，显然也不能得出有效的结论，更谈不上从根本上解决实际问题了。按照"结果说"，公安机关在采取了强制措施后，如果由于种种原因不能进入下一步程序，或者故意拖延不作结论的话，那么就永远无法判断行为性质，被采取强制措施的对象就无法提起诉讼，自己的权利也无法得到有效救济。
这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气，导致案件久拖不决，基实质是逃避法律的制裁。按照"形式说"，公安机关就会，"先办案，后补手续"，或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。

从逻辑的角度分析，如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同，那么，以其中任何一项作为标准，都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢？不是的。只要他们的性质不同，他们之间就一定存在某种差别，只是这种标准不是那么容易确定。换句话说，这种标准不太直观，是一种由多种因素整合在一起的复合性标准，而不是单一标准，非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准，对两种行为进行区分，所以，让当事人自己辨别公安机关行为的性质，是十分困难的，也是不切实际的，不利于保护当事人的诉权。

那么，究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢？我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。

三、从保护当事人诉权角度出发，人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督


诉权是指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权[2]。对当事人诉权的保护，是公民＼法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼，只要符合法定条件，必须依法受理，保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以，对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。
一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。"我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的"认为"二字，它只是原告个人的一种"自以为是"的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为，公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有行政可诉性。这时，作为公民权利保护神的人民法院，是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院审理后才能确定。

实际上，在法院对公安机关的职权进行审查之前，根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此，剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取的。"对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案[3]。"

有人认为，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，不同于行政法上的强制措施，当事人向法院提起行政诉讼，没有法律依据，因而主张不予受理。同时，法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家，刑事案件的侦查通常有很高的透明度，但往往正是迫于舆论的压力，侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。因此，在公民对公安机关的侦查行为有异议时，人民法院应从保护当事人诉权的角度出发，切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约，维护公民合法权益。笔者认为，就本文涉及到的问题，应采取如下步骤，进行审查确定。
（一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性

法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的"有效"手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被"异化"，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理，如制定书面处罚决定书、举行听证程序等，对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由（行政拘留、收容审查、劳动教养）。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件，依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出，这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要，特别是在限制人身自由、扣押财产方面，有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时，是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时，只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件，即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续，如拘留证、赃款赃物扣押清单等，其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑，追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人；确定无罪的，将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定，当事人有要求赔偿权。

另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全，保护人民的合法权益，减少和消除各种不安全因素，预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。
（二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性
这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事依据。

就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。