试论纳税人税法上的生存保障

高军


　　[摘要]在现代社会，生存权是一项受国际人权公约保障的基本人权，并在大部分国家已实现了宪法的明文化保障。生存权缘于“以人性尊严与个人基本价值为中心”的实质宪政国家的要求，体现了宪法的基本价值，在制定及适用法律、法规时，悉应加以遵守。税法整体秩序所表彰的价值体系，与宪法的价值体系亦必须相一致，在税法上不得侵犯人性尊严，危害纳税人生存权。
[关键词] 纳税人 生存权 税收 税法

　　在现代社会，生存权是一项基本的人权，人只有在生存能够得到保障的前提下，才有可能去发展、创造、规划更为美好的生活。生存权是指“人为了像人那样生活的权利”，而所谓“像人那样生活”，就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活，是保全作为人的尊严而生活的权利。[1]具体而言，生存权包括人们的生命得以延续的权利，包括生命、健康、劳动、休息和获得生活救济的权利等。它不仅要求政府不得侵害国民的生命和健康，而且要求政府积极保障国民的生存条件，使国民得以享受健康的生活。生存权的基础在于现代社会对人性尊严的尊重。现代宪政国家，不仅追求传统民主多数决的形式意义宪政国家，更进一步要求“以人性尊严与个人基本价值为中心”的实质宪政国家，亦即正义国家。实质正义国家要求所有国家行为须与宪法上价值观相一致，而以人性尊严为最高价值。生存权由宪法上基本价值所决定，在制定及适用法律、法规时，悉应加以遵守。税法整体秩序所表彰的价值体系，与宪法的价值体系必须相一致。因此，在税法上，也不可以有侵犯人性尊严，危害纳税人生存权的情形。[2]
　　一、人性尊严与最低生活不课税
　　税收属于对人民财产权的侵犯，对于公民宪法基本权利仅得限制，不得剥夺，税收行为属于干预行政，因此必须有节制。“要把国家的收入规定得好，就应该兼顾国家和国民两方面的需要。当取之于民时，绝不应该因为国家想像上的需要而排除国民实际上的需要。”“没有任何东西比规定臣民应缴纳若干财产，应保留若干财产，更需要智慧与谨慎了”。“计算国家收入的尺度，绝不是老百姓能够缴付多少，而是他们应当缴付多少。如果用老百姓能够缴付多少去计算的话，那么至少也应当用他们经常的缴付能力作标尺。”[3]熊彼特认为，租税本身有其不容逾越的界限。当国家产生异化，逾越了租税的界限，则租税国家将失去存立基础。越过了课税的界限，政府所每多一分的增税，所象征者，并非每多一分的税收，反而只是生产力的减损一分。从财政学的观点来看，倘借用拉弗曲线——税率与税收的正比关系，将会因为达到一个最适顶点而终止，倘课征的税率，超越该顶点所对应的最佳税率，则税收反而会减少。进而认为国家有一整体经济负担的税负，过度课征的结果，经济的诱因将因而减损，反而可能流失税源。从宪法的角度来看，国家对于公权力的课税权，对于人民在社会经济的私领域的经营成果，其所要求的分享，势必不能过度，此即过度禁止原则的体现。[4]
　　因此，人民虽有依法纳税的义务，但人性尊严及生存权同时也受宪法的保障，任何课税均不得侵犯纳税人为维持符合人性尊严的最低生活所必须的费用。税收所限制的基本权利核心领域，是符合人性尊严基本生活需求之经济生存权，因此应以人民可支配的剩余财产权，作为国家课税权行使之对象，以符合宪法秩序下税法之规范内涵，并且以维持人民重新运营经济生活所必须之再生利益，作为国家课税权之宪法界限。亦即宪法保障的私有财产有所收益时，须在发展人格及维护尊严所必要者仍有剩余，始为公共利益之必要而课征所得税和其他税。“禁止税法对于纳税义务及其家庭之最低生存需求采取税捐侵犯，已成为课税禁律”。作为国家课税权行使的对象或符合宪法秩序的税法的规范内涵，是以人民可支配余额的财产权作为合宪性的界限，属于人民不可支配的财产权部分，应为“非税标的”，换言之，维持人民重新营运经济生活所必须的再生利益，应作为国家课税权的宪法界限。[5] “基于生存权之保障，国家之课征租税，不得侵害人民之最低生活要求。……租税之课征，应依人民之纳税能力为之，而人民必也先维持其生存，而后有余力缴纳租税。因此，人民之最低生活水准，实为国家课税权之禁区，不得染指。”[6] “最低生活水平线，乃课税之禁区。”[7] “就最低物质及文化水准之下，加入课税之侵害，因危及生存权，纵其所受侵害之程度极微，亦有背于公共利益与社会安全。”[8]当前，人性尊严与最低生活不课税的价值得到社会普遍的承认，1985年日本社团法人自由人权协会发布的《纳税者权利宣言》以及2005年我国台湾地区由民间团体提出的《纳税者权利保护法》（草案）均将“最低生活费等不受课税之权利”作为纳税人的权利而明列其中。
　　1、由于宪法上人的图像，并非独立的个人，而是与他人共同生活的个人，家庭主要的功能之一，即为抚养共同体，纳税义务人不仅要维持自己的最低生活水准，同时要抚养家人，使其具有尊严地生存，这种法定抚养义务，降低了纳税义务人负担税捐之能力，须先扣除此种抚养义务，始有纳税能力。[9] 因此，租税国家负有婚姻家庭保障的义务，“最低生活水平，不仅指纳税义务人物质及文化之最低生活水准，还包括纳税义务人的家庭在内”，[10]个人所得部分只有超出其个人及其家庭最低生活所需费用后才有担税能力，故所得必须减除保障生存所必须的费用及课外负担，才可以作为课税的起征点，以保障纳税人及其家庭的生存权。因此，在国际上，对个人所得税的征收，通常实行按就业人口收入与家庭负担因素相结合的综合征收方式。例如，美国个人所得税征收就有单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报等多种申报方式，据纳税人家庭不同收入状况分别确定个税起征点；德国政府针对不同家庭情况采取不同的个税起征点，已婚家庭子女未满18岁，或者子女在27岁以下但仍在上学等情况可以少缴个税。
　　2、生存权保障对象除自然人及其家庭以外，还应包括作为纳税人的中小企业。北野弘久指出，在现代社会大企业与中小企业有不同的宪法地位。中小企业即使具有法人资格，因其所有权与经营权是相一致的，所以从生存权论的伸展意义上来理解，作为企业所有者的股东等应具有自然人的宪法地位，即中小企业在法理上可以作为生存权或产业权的适用对象。而与此相反，大企业不能作为生存权论的适用对象，因它在法理上属于超越股东等的独立实体。[11]此外，由于工薪阶层税源征收制度的采用，以及工资所得扣除、必要经费扣除等方面存在的缺陷，北野教授认为，在日本占国民的大部分的工薪阶层被一般地从租税关系中疏远，甚至连自己的“存在意识”也无法表示，即使说日本工薪阶层处于奴隶之下，亦不为过份。因此，特别强调工薪阶层税制研究和改革，以维护工薪阶层的生存保障与人性尊严。[12]
　　3、对生存权财产不课税或轻课税。在现代社会，应将一定的生存权性质的财产作为人权加以确定。对财产进行课税时，对于如一定的住宅用地和住宅、农业用地和农用工具、一定的中小企业业主的经营用地和经营场所、一定的小公司股份等生存权性质的财产，应区别于大企业的经营用地等资本性财产以及作为商品的土地、拥有的企业的土地、别墅用地等投机性财产，由于这些财产在宪法上有不同的价值，在质的方面有不同的税负能力，因此在宪法价值上应作不同的税负分担，应对生存权财产不课税或轻课税。例如，就固定资产税来说，对生存权财产不课税，或即使课税也不以买卖时的价格而是以可供生存用的利用价格（收益还原价格）课税，税率也应当采取低税率。对供继承人为了生存继续使用的一定生存权性质的财产，不课征继承税。若课税也以不卖出为前提，根据继续使用时的利用价格（收益还原价格）进行课税，税率应为低税率。[13]
　　4、最低生活费的认定标准。首先，最低生活费在宪法上的底线为“绝对的生存最低所需”，即维持个人生理上继续存活的最低所需。但无论是在宪法上还是在税法上，具有自行谋求生计能力并有多余资财可作为课税标的的人，并不是一个只能“活下去”的人，而是一个能在具体社会环境中自立、工作换取收入、供应家计中食衣住行之基本需求后尚有剩余的国民。因此，所得税之课征对象中应退让之“基础生存所需”，并非“绝对的生存最低所需”，而是符合人性尊严的“社会通念中的最低生存所需”。[14]其次，最低生活水平并非固定不变，而是一种动态的概念，随着社会经济发展而调整，昨日的奢侈品可能已成为今日之必需品，而且最低生活水平的认定标准，不能仅仅以食的需求作为基本生活需求，同时应当顾及衣、住、行及维持健康的基本需求，更包括精神上最低生活水平的需求，因此国家有义务对之予以因应调整。第三，税法上的最低生活标准应当与社会救济标准予以协调，避免出现部分社会给付仍然不免于所得税负担的情况，以形成整体上统一的法秩序。德国联邦宪法法院在1992年9月25日判决，认定所得税法中抚养子女免税额低于儿童津贴（基本）法中儿童津贴为违宪。在该判决中，首先肯认税法立法者的立法裁量权应予尊重，但立法者如果在社会救助法中如对最低生活所需费用已作考量决定，租税立法者则有义务，将基本免税额高于该最低生活所需费用，以避免课税侵及人民最低生存标准，而有产生法律溯及既往问题。因国家有义务，创设合乎人性尊严存在所需的最低条件，而在所得税法中予以免税。同时，国家亦有义务，对不能满足最低生活条件者，予以社会给付。[15]
　　二、所得税的课征
　　在税收制度中，德国学者Neumark认为，“没有任何税比所得税更为民主、更富有人性及社会性”。[16]所得税法一贯以斟酌纳税人生活所必需部分所得，注重生存权保障为著称，其中突出地表现在所得税扣除方面。所得税扣除的法理在于：税收是国家作用的前提，但个人的存续却是国家存立的前提。因而，得课征租税，但人民生存所必需的资产及生产工具却是不容侵犯的领域，此部分的资财应严格禁止作为课税对象，课税的起点必须是从人民足以自立维生之后开始，此部分对个人所拥有的、基础维生所需要的保护，即是所谓的消极之“基础生存所需保障”。因此，所得税课征中对于基础生存所需界定为“免税额”的规定，并非基于国家立法考量的宽待、或政策的优惠，而是宪法原理上的必然。在所得税法上将人民最低生活所需的部分视为“禁忌区域”，乃有宪法层次的根源。[17]
　　具体在所得税扣除上，日本所得税法规定所得扣除大致分为以下五种：第一，基本生活费扣除、老年人扣除、配偶扣除和抚养扣除。第二，残疾人扣除、寡妇扣除和工读学生扣除。第三，杂项损失扣除和医疗费扣除。例如，日本所得税法第57条之二，所得税法施行令第167条之五即规定薪资所得的特定支出（如通勤费、研修费、资格证照取得费、归家旅费、因职务调动所衍生的额外支出等），如超过薪资所得扣除额时，就超出部分得核实加以扣除。第四，社会保险金扣除、低额企业保险等分期付款扣除、人身保险费扣除以及财产保险金扣除。第五，捐款扣除等。我国台湾地区所得税第17条规定了配偶免税额、抚养亲属免税额。1986年美国总统里根的税收改革，大量减少因经济目的的税收优惠，但对家庭予以大力支持，抚养亲属的免税额增至2000美元，并依物价变动予以指数化。欧洲各国近年来亦无不大量提高抚养免税额，提高的程度往往惊人。
　　规定所得税扣除的意义在于：一则在于与国家直接提供服务的计划相比，通过所得税扣除方式使个体独立最大化，保留了选择的自由，因此，个体更感受到受到尊重，更符合人性尊严；二则在于可以避免国家征税及发放福利之间所造成的浪费。因此，为保证国民最低限度生存权利的连续性，国家不应该先对于国民加以课税，之后，再以社会救助的方式退还给纳税人，以资补偿。一方面领受社会福利给付，另一方面需缴纳所得税，则使公权力过度不当干预。[18]国民所获得的所得财产，首先应归属于自己，国家只能就不影响国民生存所必要的财产部分加以征收税捐。[19]法律不允许国家一方面扮演放火者角色，一方面又扮演救火者角色；一方面课税侵犯人民所拥有担税能力之基本权，一方面又借社会福利法来救助无能力者。德国公法学者Isensee将此比喻为古希腊戏剧中由森林之神合唱之Satyrspiel滑稽剧，乃因其具有半人半兽之两面性格。[20]
　　三、生存权保障与其他税的课征
　　1、生存权保障范围及于间接税。除所得税外，生存权的保护范围应适用于其他可能影响个人生存的全部各税。特别是现代政府在致力于降低税率、简化税制的同时，为保证财政收入又采取措施扩大税基，甚至增设新的税种，由于税基的重叠及税种的交叉，重复征税的现象亦比较普遍。因此，对纳税人构成一种累积性的税收负担，虽然个别税种可能考虑到纳税人生存权保障，但诸税种合致的结果又可能使这种期望不达。由于对纳税人生存权的保障，是由宪法的基本价值所决定，因此，在税务立法上必须综合予以考量，“此种基本权之保障，其衡量标准，不仅限于个别之税目，而应针对个人与家庭整体租税负担来权衡”。[21]量能课税原则为所有以财政收入为目的租税的基础原则，所有税目（非财政目的租税为例外）构成“税法体系之整体”，相互矛盾之部分无法存在于此体系中。[22]因此，对纳税人的生存保障，不仅单就所得税而言，还应包括其他直接税和间接税。特别是作为累退税的间接税由于不考虑属人因素，可能造成对生活必须品课税。因为穷人把收入的更大份额花费在已经计税的商品和服务上了，因此，对其征税，势必影响穷人的生存。在这种情况下，将出现国家一面通过税前扣除或直接给付等方式，促成低收入者及家庭的购买力，但因间接税又致其中的一部分又由国家收回。因此，有学者主张应透过退税来确保最低的生存条件，而对于生存所必需的重要财货，例如食盐、糖等生活必需品，则不应予纳入课税，以保障人民的最低生活需要。[23]事实上，在许多国家，食品、服装之类的日用品不包括在间接税征收的名单中。例如，美国很多州把食品（45个州中有28个州）、药品（45个州中有43个州）和其他生活必需品列入免征销售税的行列。[24]
　　2、避免隐藏性增税。隐藏性增税是指国民实质所得未增加，但因通货膨胀等名目使得所得增加，因累进税率效果，造成增税的结果。即立法者在立法上对税法未作任何变更下，较所增加的所得以超比例方式增加税收负担。北野弘久认为物价上涨意味着实质增税和不公平税制的扩大，这种“隐形增税”至少违反了日本宪法第83条以下规定的财政议会主义的宗旨，同时还加重了低收入者的负担，违反了日本宪法第14条、第25条等规定的应能负担原则的宗旨。因此，现代税法应当设置自动减税调整装置。这种“减税”并不是该词语原本意义上的减税，它是为纠正物价上涨导致的“不公平税制”而部分还原于公平的税制。[25]在个税制度成熟的国家和地区，个税起征点早已与物价涨幅等经济指标挂钩，实现指数化、动态化调整。例如，当前世界许多国家已不同形式地导入了自动调整物价制度。美国联邦所得税中已于1981年制定了通货膨胀指数制度，于1985年实施。加拿大从1974年开始在个人所得税中导入指数化制度，并根据消费者物价指数进行各种扣除、税率的调整。法国规定物价上涨超过5个百分点时，政府负有调整个人所得税的义务，反之亦然。瑞士联邦宪法对隐藏式增税的避免作出了设计，第41条第5项明文规定对所谓“因冷酷累进所造成之结果，在个人所得税发生时，应定期予以调整”。 在德国，个税起征点每年也要做一次微调，以保障公众收入不受影响。除瑞士、德国、法国以外的其他西欧国家均有类似的法定调整制度。
　　四、生存权保障与税收债务的免除、停止执行
　　税收正义不仅要求实现税收制度总体上、普遍的正义，而且要求维护具体个案的妥当性。妥当性是从正义的理念所导出，它是个别案件的正义，在此妥当性和正义彼此不相冲突，妥当性要求对于法律加以修正变更，以便在个案中实现正义。[26]妥当性即个案的正义要求对于纳税义务人的经济上负担能力，必须加以考虑。不仅是一般性的，而且在具体的案件上，课税也应当考虑纳税人经济上的能力。如果税收稽征机关依法平等强制课征的结果，将危害纳税义务人的经济上生存或个人的生存时，则有免除纳税义务的必要价值。例如，纳税义务人如果未被免除税收债务，则将暂时或不再能够负担必要的生活费用。在此情形，基于个别案件正义的理由，必须留给纳税义务人必要的财产不予课税，以便纳税义务人可以维持简单朴素的生活。对此，德国租税通则第163条第1项第1句即规定“租税之课征，依个别之情形为不妥当时，得核定较低的租税，并得于核定税捐时，不考虑提高税额的个别课税基础”。同法第227条第1项也明定：“依个别事件的状况，在相同的前提要件下，已经缴纳的款项可以退还或用以抵缴”。
　　五、结语：对我国税法中纳税人生存权保障的简评
　　我国是联合国常任理事国和《经济、社会、文化权利国际公约》的签署国，我国宪法高举人权保障的大旗，宪法中含有丰富的社会权条款是我国社会主义宪法的一个显著的特色。宪法为我国的根本大法，包含法律上的基本秩序以及基本的价值判断，由此建立价值秩序，为保证宪法在实践中得以正确的实施，维护其在法规范层级中最高性地位，我国的税收法律必须体现宪法保障公民生存权的精神。
我国现行税收法律中，有诸多条款虑及对纳税人生存权的保障，例如《消费税暂行条例》只选择11类“奢侈品”财产作为课税对象，对生权所需的财产则不予课征，以保障人民的最低生活所需。此外，营业税、增值税等税的税率设计，在不同程度上亦蕴含了保障纳税人生存权的成分。此外，《税收征收管理法》第38条、40条、42条规定，税收机关在采取税收保全措施或强制措施时，不得查封、扣押纳税人及其抚养亲属维持生活所必须的住房和用品，较好地贯彻了生存权保障的原则。但遗憾的是，当前在我国税收体制中，对纳税人生存权保障尚存在着一些不足之处，尤其是在所得税制方面，其缺陷较为严重。
　　1、我国个人所得税征收总体上忽略了对纳税人生存权保障。（1）与欧美国家以家庭为单位的“综合征收”模式不同，我国现行的个税征收模式是以个人为单位的“分类征收”，只是规定了全国统一的所得税基础扣除额，并未考虑纳税人的婚育、老人赡养、医疗、教育等等负担差异，在客观上造成了同样的个税税率，运用到不同家庭条件的纳税人身上，压力感受很可能大不相同。（2）规定的免税额过低。事实上，目前2000元的免税额，在住房、医疗、高等教育都已实行“社会化”或“市场化”，纳税人生存压力巨大的今天，已远远达不到纳税人个人及家庭人性尊严的生活水平，以致于使强调利用课税来达到社会财富的重新分配的个人所得税在某种程度上沦为工薪阶层的“人头税”，严重背离了税收正义和个人所得税法的立法初衷。
　　2、生存财产的认定方面，《消费税暂行条例》将化妆品、小汽车等11类财产作为课税对象，但随着人民物质、文化、精神生活水平的提高，化妆品已成为社会各阶层尤其是广大女性日常生活所必不可少的必需品，对之予以课征高额消费税，显然已并非妥当。此外，随着生活水平的提高，小汽车已改变了其昔日不可企及之奢侈品的身份，并将进一步普及为大众生活所必需品，是否应对小汽车及汽车轮胎予以课征高额消费税，实有探讨的必要。
　　3、我国尚未引入避免隐藏性增税的自动调整物价制度，个税起征点未与物价涨幅等经济指标挂钩，在通货膨胀的时候，只要纳税人的收入增长赶不上物价上涨，就意味着他们的实际生活水平下降。而近年以来，我国物价涨幅一直超出城乡居民收入的增长，即使某些年份全年收入增长略高于物价增长，但由于存在通货膨胀的预期以及要应对如教育、医疗这样的大额开销，人们还是不敢消费，实际生活水平还是下降。

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湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府关于重新公布《长沙市农村土地综合整治试行办法》的通知

长政发〔2012〕15号



各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　根据《湖南省行政程序规定》，市人民政府决定重新公布《长沙市农村土地综合整治试行办法》，并从公布之日起重新计算文件有效期。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　 长沙市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年五月二十八日



长沙市农村土地综合整治试行办法



第一章　总　　则


　　第一条　为统筹城乡社会经济发展，促进农业产业化、规模化经营，节约集约利用土地，加快社会主义新农村建设，根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发〔2009〕26号）、《长沙市推进城乡一体化发展工作纲要》等有关规定，制定本办法。
　　第二条　农村土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。
　　第三条　开展农村土地整治，必须坚持以科学发展观为指导，以长株潭“两型社会”建设为契机，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合要素，整村推进，集中连片开展田、水、路、林、村综合整治，优化土地利用结构与布局，加强耕地和生态环境保护与建设，促进农村土地要素合理流动，促进农业现代化和社会主义新农村建设，推动城乡统筹协调发展。
　　第四条　开展农村土地综合整治，必须坚持政府主导、社会参与，统筹整合资源，引入市场机制，实行政策激励，调动和保护各方面的积极性；坚持因地制宜、分类指导、注重特色、分步推进；坚持以人为本、尊重民意、依靠群众，以群众意愿为标准，让农民群众得到实惠。
　　第五条　按照全省实施“千村示范万村整治”工程的要求，到2012年，全市完成100个片区的土地综合整治，综合整治面积100万亩，新增耕地3%以上，盘活建设用地3%以上。通过土地综合整治，全面提高农业综合生产能力，优化城乡用地结构，改善农村人居环境，发展现代农业生产，持续增加农民收入。


第二章　主要任务


　　第六条　推进土地开发整理。对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行开发整理，对生产建设破坏和自然灾害损毁或污染的土地进行治理修复利用，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、防护林等建设，增加有效耕地面积，提高耕地质量，建成集无公害、有机高效农业和观光农业为一体的高标准绿色农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
　　第七条　推进村庄集中整治。合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等各类用地，适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，按照布局优化、用地节约的原则，通过统规统建、统规自建、统规整治等方式，拆除一批“空心村”，改造一批旧村镇，建设一批新村镇。
　　第八条　推进基础设施建设。按照新农村建设要求，完善土地综合整治项目区的路网、水电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、商贸等公共服务设施，着力改变农村“脏、乱、差”的状况，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化。
　　第九条　推进农业产业发展。通过土地综合整治，促进农村土地流转，引导土地向规模经营集中、向能人经营集中、向特色经营集中。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业科技，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。扶持发展龙头企业和专业合作组织，推行生产、加工、销售一体化经营，加快发展休闲农业等农村第三产业，提高农业产业化水平。
　　第十条　推进生态建设和环境保护。按照一定比例合理安排涉及农村生态建设的用地。改良农村生态系统，推进改水、改厕、改圈、改灶，逐步实行住宅与圈舍分离，推广沼气等清洁能源。开展环境污染整治与环境保护，治理工业“三废”污染，加强农村地质灾害的监测治理，合理保护水源涵养、水土保持、水质净化、山水林地及设施，确保新农村建设符合“两型社会”发展要求。


第三章　组织实施


　　第十一条　科学编制整治规划。农村土地综合整治，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领和整体控制作用。市人民政府依据土地利用总体规划，结合国民经济发展计划、产业发展规划、村镇建设规划、交通水利规划等，坚持节约集约用地原则，编制全市农村土地综合整治规划，协调各业发展，构建合理空间布局，对各业用地进行合理配置，优化土地利用结构。县级人民政府编制本区域土地综合整治年度计划，报市人民政府批准后实施。列入土地综合整治的区域，由县级人民政府组织国土、规划、建设等相关部门和乡镇人民政府，整合土地利用、村庄建设、交通、水利、农业、环保等涉农规划，以村镇为单元，编制土地综合整治规划，统一安排整治区域内的土地利用、村庄建设、基础设施、土地整理、产业发展和环境保护的规模、布局、时序和要求；视需要编制村庄及居民点建设、交通、水利、产业发展等详细规划。规划一经批准，必须严格实施，不得擅自调整。
　　第十二条　优化布局整村推进。农村土地综合整治，按照整体规划、先易后难、分步实施的原则，优先选择城镇近郊自然地理条件适宜、城乡建设用地增减挂钩潜力大、土地权属清晰、基层组织实施能力较强的村镇安排；优先选择已确定的各级新农村建设示范点和已实施土地综合整治项目区接边集中安排。项目布局必须整体规划、整片统筹、整村推进。已纳入城镇规划建设的区域，原则上不安排土地综合整治项目。需要开展城中村、园中村、城郊村改造的，按相关规定执行。市、县两级国土资源部门要建立农村土地综合整治项目库，集中申报的土地综合整治项目，原则上从项目库中产生。
　　第十三条　落实整治责任主体。农村土地综合整治，市人民政府负责统一领导，区、县（市）人民政府负责统筹组织，乡镇人民政府负责具体实施，村集体做好配合协调。土地综合整治的具体运作可因地制宜，采取政府直接主导、政府设立的公司主导、社会投资企业主导、农民自主组织主导等不同的方式进行。各相关部门在政府的统一组织下，整合资源，落实责任，做好相关工作。
　　第十四条　切实抓好试点示范。按照全省实施“千村示范万村整治”的要求，在抓好岳麓区莲花镇、长沙县北山镇、望城县白箬铺镇、浏阳市永安镇、宁乡县金洲镇土地综合整治项目试点的基础上，每个区、县（市）选择部分村镇扩大土地综合整治试点。通过试点，总结经验，示范带动，稳步推进。
　　第十五条　严格规范项目实施。农村土地综合整治由乡镇人民政府负责申请立项，县级人民政府组织初审，市土地综合整治办审查后报市人民政府审批。立项批准后，乡镇人民政府组织编制项目区土地综合整治规划设计。市国土资源部门会同财政、规划、农业、交通、水利、林业、环保等相关部门负责项目区国土综合整治规划和设计的审查把关，负责对土地综合整治项目进行总体验收评估和挂钩指标的确认。项目实施中土地整理、村庄和基础设施建设、改造，由具体实施主体按相关行业技术规范和项目规划设计执行。
　　第十六条　规范土地确权登记。实施土地综合整治的区域，以村（组）集体成立合作社等，先行对各类资产开展清查、登记；对集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等依法进行认定；按村组议事决事规则决议履行财产有关手续，明确股权。土地确权登记按规定办理，做到地类面积明确，权属无争议，留有现状图件。土地综合整治经验收后，制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，办理土地权属变更登记，确定土地权利归属。


第四章　政策措施



　　第十七条　由市和县级人民政府在预算和其他环节，将新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%的一部分以及农业综合开发、中低产田改造、扶贫、以工代赈、退耕还林、农村道路建设、水利建设、城乡规划建设等各类涉农资金进行整合，安排用于农村土地综合整治。市人民政府土地综合整治账户的资金，按照以补代投与收购指标的方式投入，安排用于农村土地综合整治。县级人民政府土地综合整治专项资金实行预算管理，及时编制项目实施计划，作出年度资金安排。对经批准的项目计划资金，按土地综合整治项目拨入土地综合整治机构，实行专户储存、“双控”管理，并对使用情况进行监督。县级人民政府从预算中安排一定比例涉农资金，用于农村土地综合整治的补助、奖励及融资贴息等。
　　第十八条　鼓励社会资金参与农村土地综合整治。支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治，有计划从土地综合整治项目库中选择项目，通过招投标方式确定投资者。项目所在地国土资源部门要加强指导，依照有关规定签订合同，明确整治区域和规模、内容和期限、新增耕地面积和建设用地置换指标、考核验收、指标回购和资金补助标准等内容。
　　第十九条　对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地挂钩指标，优先通过农村土地流转交易中心交易，富余的可以由市和区、县（市）土地储备机构回购，在市域范围内调剂，优先用于城市建设用地。使用增减挂钩指标的地块所产生的土地级差纯收益适度反哺农村，主要用于综合整治区域的拆迁、整理和建设，改善农村生产和生活条件。土地综合整治区域内需拆迁的房屋，其拆迁补助标准另行制定。
　　第二十条　土地综合整治新增耕地扣除用于城乡建设用地增减挂钩后的节余指标，按规定程序由国土资源部门会同农业部门验收确认，用于耕地占补平衡。区、县（市）国土资源部门要建立新增耕地台账，将新增耕地落实到地块，并按规定报上级国土资源部门备案。
　　第二十一条　在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包经营权益的前提下，允许农民以转包、出租、互换、转让、合作社等形式流转耕地、林地承包经营权。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收入归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。土地所有者可以通过约定参与经土地综合整治的土地承包经营权流转交易增值分配，流转交易在农村土地流转交易中心进行。对超出流转交易委托价的增值部分，以村为土地所有权人，一般地区提取不低于10%用于村级基础设施建设和维护专项资金，城市郊区、建制镇周边地区提留不低于20%用于公共公益事业建设。
　　第二十二条　符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，可以采取出让、转让、出租、作价入股等方式，在市和区、县（市）农村土地流转交易中心依法交易，用于发展工业、商业、旅游、休闲等产业经营。集体建设用地所有权和使用权一致的，县级人民政府按国家、省的规定收取交易增值费，用于农村基础设施建设；其余归所有权所在的农村集体经济组织所有，主要用于农民社保和医保开支。土地所有权和使用权不一致的，土地所有权人按照约定参与土地流转收益分配。没有约定或者不能达成一致意见的，土地所有权者收取基准地价和土地交易增值部分各20%左右，主要用于农民社保和医保开支。县级人民政府按国家、省的规定收取土地交易增值费，用于建立农村公共公益维护专项资金，剩余部分返给原土地使用权人。对于集体建设用地流转增值收益分配、使用，国家和省另有规定的，从其规定。
　　第二十三条　建立宅基地有偿退出机制，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，变更户籍，促进宅基地流转。居民点建设可打破村组界限，其用地可通过村组之间有偿调剂等方式协商解决。具体办法由县级人民政府制定。
　　第二十四条　村、镇空闲土地，符合规划并依法批准调整为建设用地的，可以通过农村土地流转交易中心交易；交易所得收益主要用于农村基础设施建设。工矿废弃地、塌陷地等建设用地，通过整理继续作为建设用地的，纳入集镇、村庄、居民点规划范围内；通过整理复垦为农用地的，土地流转收益的分配由县级人民政府制定。
　　第二十五条　土地综合整治后的农用地流转交易、集体建设用地流转交易、耕地和集体建设用地指标交易，作为“两型社会”综合改革试验措施，免征属于本级的行政事业性收费。
　　第二十六条　有条件的地方在编制村庄集镇规划时，可依法适度缩小分散村居规划用地范围，适当扩大集中居住规划用地范围。以集体建设用地建设的住宅或经营性用房，可以出租；集体建设用地办理征收手续后建设的住宅或经营性用房，可以销售给城镇居民。交易所得收益由县级人民政府收取10%，用于村庄、集镇扩容提质，其余用于农民社保、医保。具体办法由县级人民政府制定。
　　第二十七条　规模农业生产主体需要配套用房的，在符合土地综合整治规划的条件下，允许在用地总量的3%以内（最高不得超过100亩）核定配套设施农业建设用地，为生产经营服务；或者部分用于集镇、村庄、居民点规划建设用地区域，申请建设用地用于加工企业等项目建设。该部分用地尽量不占用耕地，选择利用荒山、荒地、荒滩。对农业生产配套设施用地实行用途管制，其建筑物、构筑物用地与流转经营地同时流转；终止承包经营的，其建筑物、构筑物土地使用权同时无偿终止。
　　第二十八条　对现有农家乐、农业休闲山庄等乡村承包经营地、建设用地，由县级人民政府组织清理。市人民政府组织研究处理方案，规范有偿使用手续和登记确权办法，促进依法有序流转经营。
　　第二十九条　对在集镇、村庄规划范围内已建设和销售给当地农民的住宅、经营性用房，由县级人民政府组织清理，依据有关法律完善有偿使用和登记、确权、发证的工作。
　　第三十条　积极探索农村土地融资途径。按照“同地、同价、同权”的原则，允许农村集体建设用地使用权、承包经营权、集体土地上的房屋产权抵押交易。县级人民政府要支持成立农村合作金融组织，研究出台集体建设用地、农村土地承包经营权作为资产融资的办法和程序。
　　第三十一条　从土地收益、依法收取的耕地占用税和农业土地开发资金中划出一定比例建立耕地保护基金，实行统筹使用，主要用于耕地和基本农田保护以及对承包经营土地农户的直接补贴。


第五章　工作要求


　　第三十二条　加强组织领导。市人民政府成立土地综合整治工作委员会，由市人民政府领导任主任，设专职副主任1名，市农办、监察、财政、国土、规划、建设、交通、环保、水利、农业、林业、审计、人民银行等部门负责人为成员。委员会下设办公室，与变更的土地综合整治局合署办公。县级人民政府应成立相应工作机构。
　　第三十三条　加强协调配合。在政府统一领导下，各部门各司其职，加强协作，密切配合。国土资源部门负责全市农村土地综合整治项目的选址、规划编制的协调、土地整理和增减挂钩设计的审查、项目区土地确权登记发证、挂钩周转指标的确认。财政部门负责统筹整合土地综合整治的各项涉农资金，全程监管项目资金使用情况。规划、建设、交通、水利、林业、环保、发改、农业、农办等相关部门按照各自的职能做好相关工作。金融监管部门负责协调金融机构对农村土地综合整治的资金支持。
　　第三十四条　依靠基层群众。土地综合整治的运作模式、规划设计、土地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等方面工作，要通过公告、听证、公示等方式，广泛征求村民的意见，每个项目必须得到三分之二以上的村民或村民代表同意才能实施。区、县级人民政府要创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保农民受益。要坚持以人为本，防止以行政命令方式搞违背农民意愿的大拆大建，切实保障农民的合法权益。
　　第三十五条　建立考评机制。农村土地综合整治工作列入年度重点工作目标考核内容，纳入重大事项督查范围，加强督促检查和考核评价，其结果作为对区、县（市）和相关部门领导班子绩效考核的重要依据。市人民政府与区、县（市）人民政府和市直有关部门签订《目标责任书》，对项目区进展情况实行年度考核。
　　第三十六条　强化监督管理。由监察部门牵头，建立国土资源、财政、审计等部门及当地群众参与的项目监督机制，进一步完善公示制度和群众意见征集制度，建立严密的项目审核制度和透明的资金拨付制度，充分尊重和保障群众的知情权和参与权，充分发挥项目所在地党员、群众的监督作用，加强对农村土地综合整治项目的监督管理。


第六章　附　　则


　　第三十七条　本办法自2010年7月1日起施行。