戒严法概念研究

朱雁新
（西安政治学院 法学教研室，陕西 西安 710068）

摘要：戒严法是国家应对紧急状态的法律，由于它关系到宪政体制的调整，则更是宪政制度的必要内容。为了在未来军事斗争中掌握先机，更为了我国宪政制度的完备，有必要借鉴两大法系在戒严立法方面的成果，辨明戒严法的基本概念，厘清其与宪法及其他法律的关系，开展对戒严立法的基础理论研究，为制定我国的戒严法奠定理论基础。
关键词：戒严法 概念

国家作为人类文明的产物，孕育了丰硕的物质和精神成果，但是与其他任何客观事物一样，它也时刻面临着源于自然和人群的种种危险，洪水、地震、火灾、罢工、反抗、骚动、叛乱、入侵、战争…… 尽管处于危险状况之下，社会秩序极度混乱，但宪法和法律却不能因此而废置不用，作为现代国家赖以运行之基础的宪政必须得到严格地维护。为了确保在危急状况下更大程度地保障国家和公民的利益，使社会秩序所受的损害降到最低，许多国家都制定了一系列处置紧急情况的法律，戒严法就是其一。

一、对两大法系戒严法概念的分析

一般来说，戒严是国家在战争等危急状况下采取的一种紧急措施，戒严法是规范这种危急状况的应急法律。但是对于戒严法的概念，两大法系却有不同的认识。
大陆法系国家与英美法系国家在戒严制度上的最大差异在于前者属成文法典，而后者为习惯法。由于英美国家的戒严法（Martial Law）是习惯成规，所以其含义不定。霍资华斯 （W. S. Holdsworth）在其《戒严法历史之研究》（Martial Law Historically Considered）中探讨了戒严法的原始意义：“戒严法就是军中元帅（Marshall）与监军保安官（Constable）所组法庭适用之法规”。美国学者阮钦 （Robert S. Rankin）从字面上分析了戒严法的本义：“Martial”一词的来源有二：第一，它是“Marshall”的音误，而“Martial Law”即“Marshall Law”，意思是军中元帅所适用的法规；第二，“Martial”即拉丁文中的“Martialis”，而“Martialis”为“附属于战争”（“Pertaining to War”）之意，故“Martial Law”就是“战争法”（Law of War）。根据《牛津法律大辞典》的解释，“Martial Law”一词被翻译为“军事管制法”，它的含义是“指根据皇家特权令适用于暂时由英王军队占领的外国领土的法律。除被占领土的普通法院经同意继续存在和执行法律外，执法权由军事法庭或军事裁判庭根据占领军的军事当局所确立的规则行使” ，“当一国处在战争状态，或存在叛乱，入侵及其他严重的社会动乱时，军事管制法可以作为例外在本国内部实施，以取代平时的政府和执法机关。在这种情况下，司法权由军事法庭和军事裁判庭行使。” 《布莱克法律词典》是这样解释的，戒严法“存在于战时或者其他危急情况时，它极具强制力，完全决定于驻在敌方交战区或本国叛乱区之军队司令官的意志，并且戒严法的实施将导致普通法律、政府和司法机关的暂时失效”。 英国宪法学者Dalzell Chalmers与Cyril Asquith详细归纳了“Martial Law”的六种意义：（一）指早期军中元帅所适用的法律；（二）指于平时或战时，在国内或国外，管理军队的军法；（三）指停止普通法律（Ordinary Law）而使行政机关享有广泛军事裁量权的法律；（四）指于内乱或外患之际，运用任何必要力量，以维持公共秩序的习惯法（Common Law）；（五）指战时军队司令官在占领敌区内，所施行的法律；（六）指在敌境外的占领区内，军事指挥官所施行的法律。第一、二两种意义，属于军法（Military Law）的范围；第五、第六两点，是军政府（Military Government）的范畴；第四种含义是英国学者传统的意见；第三种意义的戒严法是大陆法系的“戒严法”。
英美法系戒严法的最大特色，就是其产生基于军事需要（Military Necessity），没有成文法典。所以学者沃伦（Charles Warren）说：“戒严法基于严格的军事需要而产生，在本质上不是法律，其宣布并非依据宪法上之明文授权”，由于缺乏法律上的规定，所以戒严法就是军事司令官的意志，美国最高法院认为：“戒严法是实际战争中，基于军事必要而产生的法则，由军事司令官来实施，实际上就是司令官之意志，虽然专断，亦需服从”。英国的惠露吞公爵（Duke of Wellington）更加直接：“戒严法不过为军事司令官之意志而已，根本不是法律”。阮钦也说：“戒严法是必要之法则，为一种最后的手段，除了戒严机关之意志外，一无所有”。
大陆法系的戒严法是一部单一的成文法典，它的内容有积极和消极两种意义，消极的停止平常法规的效力，积极的赋予军事机关掌管行政及司法事务的权限。所以戒严法是规定于外患或内乱之际，暂停常法，而将部分司法及行政权力委诸军事机关处理的法律。例如日本明治《戒严令》，其第一条即规定：“戒严令乃战时或事变之际，以兵力警戒全国或某一地方之法律”。
虽然英美戒严法与欧陆戒严法在形式上有些不同，但他们并没有本质上的区别。依照伯克西姆（William E. Birkhimer）对英美戒严法所下的定义：戒严法是当国家的民政官署，受军事机关节制时，所建立之规则，或用以抵抗外侮，或在普通法律失败时，用以保障政府适当之目的。可见英美与欧陆的戒严法在宣布的时机、效果、目的等方面十分相似，他们都具备下面五个要件：
1、 在时间上，限于战争或非常事变之时；
2、 在空间上，行于国土之全部或一部；
3、 其手段，是实行兵力戒备；
4、 其效果，可变更机关权限及限制人民自由；
5、 其目的，在确保国境治安，维护法律秩序。

二、戒严法与相关法律的内涵关系

（一）戒严法与宪法
在专制制度之下，统治者以国家的名义恣意行使其绝对无限制的统治权，戒严也是专制统治者应对紧急事态的一种政治措施，自然无须由立法加以规范和限制。戒严法是立宪政治的产物，在立宪政治之下，国家的统治权力和人民的自由权利，受到宪法和法律的严格保障。即使在社会动荡时期，国家采取了戒严措施，意图适当改变权力和权利的分配模式，也应当恪守宪法和戒严法。所以当代国家，多将戒严事项明示或暗示地规定在宪法中。法国（1815年和1848年宪法）、波兰（1921年宪法）、日本（明治钦定宪法）、巴西（1946年宪法）、巴拿马（1946年宪法）、泰国（1949年宪法）、韩国（1948年宪法）及我国等，都是明示的规定。也有些国家是暗示的隐含，或者是将戒严规定在紧急命令权之内，比如德国（《魏玛宪法》）、法国（1958年宪法）、俄罗斯；或者是视戒严为战争权的必要属性，如美国。戒严意味着社会秩序的重新调整和主体利益的重新分配，戒严法可以称作是国家紧急时期的“小宪法”，它几乎波及社会生活的所有内容，但各国宪法中的戒严条款仅是原则规定，所以许多国家在宪法戒严条款的授权之下，进一步制定了戒严法。
从宪政的角度来看，戒严法的实质是国家权力的扩大和公民权利的缩小，是一部重新确定主体利益界限的法律。而宪法的核心内容正是权力和权利，它对国家权力与公民权利作出了明确而严格的界定，其他任何普通法律都不能逾越宪法对此划定的界限，否则即为违宪，并导致自身的无效。那么，制定戒严法是否与宪法原则相矛盾呢？应当如何厘清二者的关系呢？
首先，戒严法和宪法的立法宗旨是一致的。宪法是立国之根基，其意在“保证国内安宁，筹备公共防务，增进全民福利”（美国宪法序言）。在平时，国家没有内忧外患的侵扰，故而能够严格按照宪法的规定，谨慎使用政府权力，竭力保障公民权利。如果发生战乱，社会动荡，忧患交加，国家危如累卵，此时国家与公民成为“命运共同体”，“皮之不存，毛将焉附”？“倾巢之下，安有完卵”？所以在战时，国家至上，国权第一，必须赋予政府更大的权限，允许政府采取必要的戒严措施，限制公民的一些自由，或者牺牲公民的某些权利，才能应付紧急战乱，确保国家的独立和主权的完整，进而才谈得上保障民权。“平时神圣的权利，在战时不惟应该，而且必须让路给保卫国家的最高权利”。 国权与民权二者相辅相成，并行不悖，平时以保障民权来巩固国权，战时则以巩固国权来保障民权。表面上戒严法限制了民权，但它的最终目的还是保障和发展民权，这与宪法的立法宗旨是一致的。
其次，戒严法是宪法的下位法，不能违背宪法的基本原则，甚至废弃、改变或者停止宪法。宪法是所有法律规范的母法，任何法律都不能对宪法作出稍许改动，这是宪政的基本原则。即便是对于戒严法，它对民权的限制和国家权力的扩张也不是绝对的，而是相对的。尽管宪法允许它对平时的宪政秩序加以调整，但也必须限定在严格的范围和程序之内，比如许多国家的宪法严格规定了戒严的宣告机关、宣告程序、宣告效果、戒严时间不得修改宪法（巴西1946年新宪法第217条附5项）、戒严措施不得触动国体和政体等国家基本制度等等。之所以这样规定，是因为戒严是国家在危急时期的无奈之举，“不论在任何时候与任何环境下，宪法都是保护各阶层人民的屏障。人民智慧所发现最有毒害的学说，莫过于主张政府，可在危机时，停止宪法中重要条文之适用”。 如果在紧急状况下以戒严法替代了宪法，那么扩张的国家权力将无所限制，势必走上专制独裁的道路。防止这种情况发生的办法就是要求戒严法在任何情况下都必须遵守宪法。
再次，戒严法对社会主体利益的重新分配是基于宪法的授权，并非违宪。戒严法通常规定，戒严期间限制或者取缔有碍国家安全和军事行动的言论、出版、集会、结社、游行请愿、自由通信的行为，甚至限制公民的人身自由权、工作权、教育权、自由贸易权、财产权等等；相反政府有权采取一些强力措施管制公民的权利和自由，行使一些和平时期不可能享有的权力。戒严法的这些规定对社会主体的权利义务作了重新分配，关乎宪政体制的重大调整，表面上看是对宪法内容的改动，但这并不属于违宪，原因在于宪法允许在国家危急形势下，由戒严法对宪法内容作出一定程度的改动。宪法之所以这样规定，其实也是权宜之计，最终目的还在于使国家尽快摆脱混乱，早日恢复宪政秩序。所以在维护宪政这一点上，戒严法与宪法是一致的，区别仅在于发挥作用的时间和采取的方法不同。
然而也有许多人认为，戒严法属于紧急自卫的法律，必要时可以根据情势采取一切措施，甚至不必受制于宪法。美国的开国元勋、第三任总统托马斯.杰弗逊在平时最反对破坏宪法的事情，但在非常时期却宁愿看到宪法的限制被停止，他曾说：法律上有句格言，“刀剑之下，法律沉默” （Amidst Arms the Laws are Silent），若处于日有强敌来袭之情势中，自保为最高的法则。我宁看到掩护叛贼之法律形式被取消，而使善良的人民得到安全。假使我们用法律的手铐自缚己手，我们还能得到胜利吗？当法律变成自保的障碍时，将不免求助于戒严。 这种出于“公共安全”和“紧急需要”的考虑而认为可以无视宪法的观点是及其错误的，宪法是宪政国家行宪的源泉，制定和实施戒严法也是在行宪、护宪，没有宪法也就没有了戒严法存在的合法基础，没有了宪法就没有了国家存在的合法基础。如果国家存在的合法性尚有置疑，戒严又有什么意义呢？再者，“紧急需要”与“公共安全”，都是含义概括的词语，极富弹性，如果可以因为这些理由而停止宪法，那么一些有野心的当权者，将随时会以“紧急需要”或“公共安全”为借口，而停止宪法的施行，达到他专制的目的，这样宪法将失去其稳定性和严肃性，社会动荡由此而生。那么如何才能既维护宪法，又不被宪法象手铐一样“自缚己手”呢？有学者提出了“最大急需与最小损害”（The most urgent need with the least damage.）的原则，即“不承认戒严法的实施，可以彰明较著的停止宪法，但因为‘最大急需与最小损害’，而可采取机动的解释，使宪法上之限制条款（Restrictive Clauses）缩至最小限度，及使宪法上之弹性条款（Elastic Clauses）扩至最大范围。不必斤斤于宪法文字的解释及形式的限制，而应注重‘正当条理’及‘宪法精神’”。 这个办法既维护了宪法的尊严，也考虑到实际需要，不失为一个有益的选择。

（二）戒严法与非常时期的法律
非常时期是指国家处于对外战争、内部叛乱、天灾瘟疫或者财政经济危机的时期，凡是国家为抵御外侮、保卫领土、捍卫主权、恢复社会秩序而制定的并施用于非常时期的法律，均可称为“非常时期法律”。与平时法律相比，非常时期法律具有以下三个特点：
1、 施行的限时性。即此类法律的施行，仅限于非常时期，非常时期一旦结束，即失去施行效力。比如戒严法的施行效力始于戒严令发布之时，终于解严令发布之时；动员法的施行仅限于动员令下达后，复员令下达前的特定时期。
2、 效力的附条件性。此类法律一经制定颁布，即已具备法律效力，但与普通法律的区别在于，未经法定程序宣告，它还不能生效或者失效，也就是说，非常时期的法律是一种附生效条件和失效条件的法律。
3、 权力的扩张性。非常时期法律往往赋予行政机关、军事机关较平时大得多的权力，比如授予行政机关更大的委任立法权和行政司法权，扩大军事法院的审判管辖权等等。
为了应对紧急情况，大多数国家都制定了完备的非常时期法律，比如，英国的1914年《国土防卫法》、1920年《紧急权力法》、1920年《爱尔兰秩序恢复法》、1939年《紧急权力防卫法》和《国民登记法》等，法国在两次世界大战中颁布的《授权法》、美国的1940年《促进国防建筑法》和《国防军动员法》、1941年《战时征用财产法》、1942年《紧急时期物价管制法》、1943年《战时劳动争议法》等。
戒严法施行于国家动乱之时，当然属于非常时期的法律。如前所述，英美法系没有戒严法典，而将有关戒严事项规定于其他非常时期法律之中，届时援引其他非常时期法律实施戒严，当依非常时期法律采取的戒严措施与平时法律的规定相抵触时，将以非常时期法律为准，这体现了立法者“紧急情况下，国家利益优先”的立法思想和特别法优于普通法的法律适用原则。但在欧陆国家，多将戒严法法典化，危急情况之下，有权机关严格依据戒严法典发布戒严令、采取戒严措施，而不必参照其他非常时期的法律，与英美法系相比，其戒严制度更加严谨、规范，更具有操作性。
国家动员法可以说是非常时期法律体系中最为重要的法律，“动员者，谓国家于战事发生或行将发生时，由政府下达动员令，将全国一切人的物的资源，及全部有形无形的潜力，加以严密的组织与合理的统制，并将国家平时之态势，转为战时态势，使能充分发挥战力，俾克敌致胜，而确保国家民族之生存也”。 狭义上的国家动员法是指专门的国家动员法典，广义上的国家动员法的包含宪法、法律、法规规章三个层次，宪法中往往规定有国家动员条款，例如我国宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“决定全国总动员或者局部动员”，宪法动员条款是制定国家动员法律的权力来源，至于国家动员方面的法律基本上包括国家动员法、军事征用法、防空法、戒严法等等。由此可见，戒严是国家动员的手段之一，戒严法属于广义上国家动员法的一个部分。

（三）戒严法与平时法律
平时法律是国家维护正常宪政秩序的法律，一旦社会陷入混乱，宪政面临危机，主权和独立遭到破坏，权力机关就可能施用非常法律，采取非常措施，比如“在重要地区、部门增设警卫、加强巡逻；强化治安手段，比如对人员、车辆、船只的通行、飞机的航行、新闻与通讯等施加限制或管制，组织搜查；对暴力行动进行镇压等”。
英美国家没有戒严法典，其戒严法散见于宪法、其他非常时期法律以及临时发布的各种戒严法令之中，“系普通法律失败时，而采用之粗糙代用品”，即普通法律失去了赖以施行的社会基础，不足以应付战乱危机，暂时由戒严法部分或者全部取而代之，等到解严之后，再重新恢复其法律效力。所以英美在实行戒严时，如果平时法律与戒严法发生抵触，则以后者为准。
欧陆国家的戒严法典明确规定了戒严的实施条件、发布机关、发布程序和戒严机关的权限等内容，在戒严权限范围内的事务，不受平常法律的约束。法典化传统使得欧陆国家的戒严法与平时法律之间的效力范围相对明确，所以一般不会发生法律冲突。假如对同一事项，平时法律与戒严法都有规定，那么按照特别法优于普通法的规则，适用戒严法；如果某些事项戒严法没有规定，而平时法律有所规定，则应依照平时法律。宣布戒严后，一些平时法律可以继续适用，但是有些条款会因形势发生变化，比如扩大适用对象的范围、加强对违法行为的处罚程度、改变案件的管辖等等，这种现象可以理解为平时法律的“戒严法化”。
无论是英美还是欧陆国家，都力图协调戒严法与平时法律的关系，使两者相符相成，共同为宪政服务。

戒严法是军事法体系中的重要内容，由于涉及到公共权力和私人权利的调整，它更是国家宪政制度的重要组成部分。我国的戒严立法基本处于空白状况，仅有的宪法条款过于原则、缺乏操作性，尽管有关机关曾经行使过宪法赋予的戒严权力，但权力的具体实施过程却无法可依，这不但不利于紧急状态的解除，而且有悖“依法治国”、“依法行政”的原则。在未来军事斗争中，戒严将是必然采取的措施之一，它的贯彻实施对于维护国家利益、保障公民权利、取得战争胜利有着重大意义，所以应当重视对戒严法的研究，加快制定和完善戒严法律制度，以求“防患于未然”。

农业部


关于加强元旦春节期间畜产品水产品安全管理工作的通知

农业部


　　2003年元旦、春节将至，为加强节日期间畜产品、水产品卫生安全管理，确保广大人民群众度过喜庆、祥和的元旦和新春佳节，我部决定在全国开展一次畜产品、水产品安全管理集中整治行动。各级农业（渔业）行政主管部门要以党的“十六大”精神为指导，把这次集中整治作为以实际行动实践“三个代表”思想的重要举措，从人民群众的切身利益出发，真正站在广大消费者的立场，扎扎实实做好各项工作。现将有关具体事项通知如下：
一、切实加强饲料、兽（渔）药质量监管，保证饲料、兽（渔）药安全

各地要按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》等法律法规，依法开展饲料、兽药、渔药质量监督检查。在完成国家质量检测任务的同时，要加大对本地区饲料、兽药、渔药生产企业、经营企业的监管力度。要结合本地市场的特点，对重点企业和重点产品有针对性地开展一次拉网式突击检查。对产品质量不合格的饲料、兽药、渔药，要坚决依法处理，对产品质量不合格的企业，要依法处罚并及时向社会曝光。各地要按照农业部、国家药品监督管理局第227号公告和《饲料及畜产品中“瘦肉精”等违禁药品专项整治计划》（农牧发[2002]27号）精神，依照我部联合国务院有关部门制定的《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品品种目录》和《食用动物禁用的兽药及其他化合物清单》，加强饲料、兽药、渔药生产环节监管，对不执行上述规定的饲料、兽药、渔药生产、经营企业，要吊销其生产、经营许可证。对非法企业，要坚决予以取缔。

二、大力加强饲料、兽（渔）药使用和生产环境监管，坚决打击非法使用“瘦肉精”、“氯霉素”等违禁药品的行为

各地要依法加强畜禽饲养和水产品养殖企业的监督管理，集中开展一次养殖环节的全面检查。要对各养殖企业的饲料、兽药、渔药采购情况、使用情况、休药期规定执行情况以及养殖环境、动物防疫（病）条件认真检查，发现问题及时予以纠正。对不符合动物防疫条件的企业，要依照《动物防疫条件审核管理办法》（农业部令第15号）责令限期进行整顿。对故意使用非法饲料、兽药的要依法予以处罚。对继续添加和使用“瘦肉精”、氯霉素等违禁药品的行为要按照有关法律法规，农业部、国家质量监督检验检疫总局《关于印发水产品药物残留专项整治计划的通知》（农渔发［2002］15号）的要求，农业业部等五部委《关于严厉打击非法生产经营和使用盐酸克伦特罗等药品违法行为的通知》（农牧发[2001]14号）精神，坚决予以打击，决不手软。

三、进一步加强动物防疫工作，减少动物疫病流行

各地要按照《动物防疫法》及其配套规章、《国务院关于进一步加强动物防疫工作的通知》（国发[2001]14号）的有关规定，加大重大动物疫病防治工作力度。要加强动物免疫工作，按照《动物免疫标识管理办法》（农业部令第13号），落实免疫标识制度。要加强对免疫工作效果的检查，切实提高免疫密度，防止疫病大范围流行。要对发病动物及时进行处理，防止疫情扩散和病害产品非法进入市场。要加强对有关单位动物防疫条件的审核，切实消除疫病隐患。

四、切实加强检疫检验和监测工作，完善畜产品、水产品质量追溯制度

各地要高度重视畜产品、水产品的检疫检验和监测工作，严把“上市关”。畜产品、水产品上市流通前，必须按照国家有关法规和标准，严格实施检疫检验。要利用“瘦肉精”、兽药残留等新的快速检测技术，提高检验、监测的密度和频率，在有条件的地区，争取对上市的畜产品、水产品按照一定比例进行批检。要按照《动物检疫管理办法》（农业部令第14号，以下简称14号令）的规定，在屠宰过程按规程实施同步检疫。要重点加强生食水产品寄生虫的检测，对检疫检验不合格的，要坚决按规定处理，不得使其流入市场。各地要进一步发挥公路动物防疫监督检查站的作用，坚决查处逃避检疫行为。各地要把市场监督的重点放在查证验物上。对逃避检疫检验、伪造有关文书票证的，要坚决予以处理。对于未经检疫的产品，要严格执行14号令的规定，无法按规定程序实施检疫的，任何单位和个人不得为其出具检疫证明。
　　各地要通过免疫标识等制度的实施，开展产地质量追溯制度。对在各监管环节发现的不合格的畜产品、水产品，要一追到底，查明原因，并按照有关规定追加处罚。

五、加强内部监督和部门协作，形成合力，严厉打击各种违法行为

　　各地要把加强行业内部监督作为本次整治的重点之一，打击有法不依、执法不严等违法行政行为。发现违规操作、只收费不检疫等渎职行为，或者营私舞弊、滥用职权等违法行为，要坚决查处。在执法过程中发现毒死、掺杂使假、腐败变质等危害群众身体健康的畜产品、水产品以及相关违法行为，要本着对人民群众身体健康和生命安全负责的态度，及时向当地政府有关部门通报情况，联合予以打击。
　　各地行业主管部门还要和公安、司法部门加强协作，认真执行最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等有关规定，狠抓大案要案的查处，对性质严重的要依法追究刑事责任，形成高压严打的态势，震慑违法犯罪分子的嚣张气焰。
　　各地畜牧兽医、饲料和渔业行政管理部门在接到此通知后，要尽快联合制定整治方案，按要求认真做好工作。集中整治中的有关问题要及时报告我部，并在2月20日前上报工作总结。

二00二年十二月十八日