全面加强基层司法行政工作 为构建平安、和谐福田提供坚实保障
李志刚 姚达武

2005年新年伊始，深圳吹响了新的前进号角。中共深圳市委三届十一次全会明确提出，全力维护稳定、发展是硬道理，维稳是硬任务、第一责任，要努力建设“和谐深圳”、“效益深圳”，闯出新的发展模式，实现历史性跨越，全面迈向和谐社会。福田区委、区政府也把建设“平安福田”、“和谐福田”作为新的发展战略目标。区司法局部署，今年要以“创建优秀司法所和抓好基层调委会规范化建设为主线，以创建法制文明祥和社区为主要内容”全面推进基层司法行政工作向纵深开展。本文从“不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领”要求出发，结合我区具体实际，谈谈新时期进一步完善基层司法行政工作的思路和看法。
一、明确正确的指导思想，从加强党的执政能力建设的战略高度，充分认识做好基层司法工作的重要性和紧迫性
中国共产党执政是历史的选择，人民的选择。党在新时期执好政、掌好权是时代的要求，人民的要求。加强党的执政能力建设，关系中国社会主义事业的兴衰成败，关系中华民族的前途命运，关系党的生死存亡和国家长治久安。
党的十六届四次全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，“必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，全面贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以建设高素质干部队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。”这是加强党的执政能力建设的指导思想，也是我们开展各项工作必须坚持的重要指导思想和原则。
新时期，我们必须充分认识基层司法工作在加强党的执政能力建设中的重要作用。提高党的执政能力，要求我们必须依法行政、依法治区，为我区的经济建设创造一个和谐稳定的良好发展环境。福田区是深圳市的中心城区，是深圳市的政治、经济、文化、商贸、信息、会展以及党派、宗教中心，具有十分特殊的战略地位。国内外及港澳台客商云集于此，各种思想思潮、文化意识形态和矛盾纠纷错综复杂；流动人口与常住人口严重倒挂，社会治安形势相当复杂。目前，随着我区正逐步进入利益主体多元化、社会矛盾复杂化、公民权利意识增强和高风险社会时期，群众利益诉求日益增多，如何加强基层司法行政工作，开展群众工作，维护社会安定团结，维护深圳的国际化城市形象，增强国际竞争力，是当前我们面临的十分重要的课题和紧迫的政治任务。
加强党的执政基础，保持党同人民群众的血肉联系，既是我们开展各项基层工作的出发点，也是落脚点和核心、基础工作。近年来，我区各级司法部门和广大司法干部紧密围绕区委、区政府的中心工作，立足基层，贴近群众，做了大量工作，取得了突出成绩。但也要看到，目前社会不稳定因素仍然较多，人民内部矛盾引发的群体性事件仍呈上升趋势，组织性、规模化、激烈化程度越来越高；基层组织的干群关系矛盾也开始凸显；对境外敌对势力的斗争尖锐复杂。这些矛盾纠纷和对敌斗争问题如果不能得到及时妥善解决，将直接影响社会的稳定和安全，动摇党的执政基础和改革稳定发展的大局，并将更深地影响到党的权威。基层司法行政工作是维护和实现党的权威的重要方式。它具有特殊的止纷平争功能，可以从职能上有效疏缓各种复杂的矛盾，为社会减压，为经济保驾，为发展护航，为维持和实现党的权威提供坚实保障。要最大程度满足公民的权利诉求，实现经济社会秩序的良性治理，离不开基层司法行政工作职能的正确行使。
因此，我们必须时刻保持清醒的认识，在区委、区政府的领导下，紧紧围绕以加强党的执政能力建设为中心，以加强社会主义法制建设为重心，从解决最广大人民群众的根本利益出发，“立党为公，执政为民”，全面开展基层司法行政工作，真抓实干，权为民所谋，利为民所图，坚持科学执政、民主执政、依法执政，依法治理社区，切切实实解决辖区广大居民的实际困难，不断提高建设社会主义法治社会的能力，实现固本强基，为社会主义市场经济和全面建设小康社会、基本实现社会主义现代化提供一个平安稳定的发展平台。
二、以开展保持共产党员先进性教育活动为契机，不断提高建设平安和谐社区的能力
实现“和谐深圳”、“效益深圳”的发展战略目标，必须按照《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。构建“和谐福田”、“平安福田”，关键在于要提高各级党委的认识，充分调动广大党员干部的积极性和主观能动性，时刻站在时代的最前列，充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用，永葆青春。开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，是深入贯彻落实“三个代表”重要思想，加强党的执政能力建设的重要举措，是推进党的建设的伟大工程；是树立和落实科学发展观，全面实现我区“大经济、大文化、大环境、大服务”发展战略的根本保障。在各级司法部门开展保持共产党员先进性教育活动，也是加强我区基层司法组织建设和党员队伍建设的必然要求和重要政治任务。
如何以开展保持共产党员先进性教育活动为契机，不断提高基层司法行政工作的水平和能力，是摆在全区司法干部队伍中的广大党员同志们面前的一项重要的研究课题。
首先，要加强学习，把加强政治理论学习、思想政治教育作为基层司法行政工作队伍自身建设的头等大事来抓。要按照区委、区政府的统一部署和安排，不断把学习、贯彻、落实“三个代表”重要思想，学习十六届四次全会精神和“两会”精神，学习《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的活动推向深入。同时，要把保持共产党员先进教育性与业务学习紧密结合，熟练掌握基层司法工作有关的法律法规政策，使广大基层司法工作人员精通司法工作业务，了解司法行政工作重大改革情况，了解掌握司法行政工作的全局和任务，促进维护社会和谐稳定各项任务的落实，切实做到“两不误，两促进”，不断提高司法机关对敌斗争、维护国家安全的能力，打击预防犯罪、驾驭治安局势的能力，加强基层基础工作、化解矛盾纠纷的能力，严格公正执法、保障社会公平正义的能力，服务经济建设、促进改革发展的能力，更好地为基层司法行政工作的大局服好务，为广大社区群众服好务，实现服务人民群众、促进各项工作的目标，为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法制环境。
其次，要切实加强思想作风建设。要继承和发扬党的优良传统和作风，保持旺盛的工作热情，坚持科学的工作态度，严守司法工作职业道德和纪律，不断提高基层司法工作质量和水平；要深入开展调查研究，掌握基层司法行政工作的情况和问题，及时提出工作意见和建议；要牢固树立全心全意为人民服务的观念，及时妥善办理群众有关诉求事项；要加强工作责任感、事业心，努力把工作做得更细致、更深入、更规范，避免工作疏漏；要坚决抵制和纠正不正之风，深入开展“树基层司法干部形象”集中学习教育活动，树立基层司法工作人员公道、正派、公正的工作形象。香蜜湖街道党工委也在新的一年里提出了“一个重点、抓好两个活动、推进三条街建设、力争四个新的提高、确保八项工作上新台阶”的工作要求。其中，抓好两个活动，就是要抓好党中央提出的保持共产党员先进性教育活动和广东省委提出的有理想、有责任、有能力、形象好的“三有一好”活动。街道党工委和司法所通过这两个活动的建设，不断改进机关和社区居委会、基层司法工作组织的工作作风，坚定理想信念，充分调动社区广大党员干部的积极性，充分发挥党员同志，特别是老同志、老党员的主观能动性，牢固树立和落实科学发展观，理论联系实际，求真务实、开拓创新，务求实效，带领社区群众积极开展依法治社工作，实现提高党员素质的学习目标，真正形成“大经济、大文化、大服务、大环境”的新型社区品牌，营造和谐稳定和平安的社区新环境。
第三，要建立和完善基层司法队伍的党组织建设，在社区法律工作站（服务站）、人民调解委员会、法律服务志愿者队伍等基层司法组织建立党小组，坚持发扬党内民主，走群众路线，在基层充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用，不断增强基层司法行政工作中党组织的创造力、凝聚力和战斗力，党执政的组织基础更进一步巩固。
第四，要加大对先进模范典型的表彰、宣传工作力度，如对人民的优秀法官宋鱼水、“模范人民调解员”陈政、康有喜等同志的宣传，弘扬正气。要坚持正面教育为主，围绕和对照先进模范典型，开展批评与自我批评，引导基层党员同志提高学习的自觉性，主动查找和切实解决自身存在的问题，互相帮助，共同进步。要通过典型宣传进行理想、信念教育、爱岗敬业教育，争取做到不同类别的基层司法工作，不同级别的干部和工作人员，不同社区的工作，都有相应的工作模范和学习典型，以此激励全区基层司法行政工作人员在司法行政工作的改革和发展中，争先创优，开拓进取。
三、进一步加强基层司法的组织和队伍建设，是做好基层司法行政工作的重要组织保障
完善组织和队伍建设，是搞好基层司法行政工作的基本保障。我区基层司法行政工作得到了各级党委、政府和相关部门的高度重视和大力支持，形成了齐抓共管的新局面。去年，根据市司法局关于司法所规范化建设量化考核评分标准的要求，我们在基层司法工作的软硬件上做了大量工作。各司法所都落实了办公场所，办公面积基本达标，办公设施如用车、148法律服务专线电话、视听设备、电脑等已配置齐全，丰富了硬件建设。在软件建设上，我们加强了“四室一库”的建设，档案设施、防御装备齐全，并加强了对档案的分类、整理、装订、防护工作；初步在各社区建立了社区法律服务站，建立了各级人民调解组织88个，吸引近千名人民调解员参与社区工作，还吸收了辖区内60家律师事务所签约共同开展法律服务、法律咨询、法律援助、妇女儿童维权、刑释解教人员安置帮教、普法宣传等工作，大大提高了基层司法工作的效率；与区法院合作，建立了人民调解指导员制度，提高了基层司法行政工作的水平和社会公信力；逐步建立了社区司法信息员制度，完善了社区法律信息服务网络，建立健全社区预警工作体系；加强了普法宣传队伍建设，逐步形成了能讲、能演、能打硬仗的群众性法律文化宣传骨干队伍，社区法制观念正在不断提升；社区法律自愿者队伍不断壮大，灵活机动，随时解决群众的法律问题；不断制定和完善了“纠纷排查制度”、“人民调解工作守则”、“回访制度”等各项规章制度。在组织机构上，司法所的组织机构基本落实，人员逐步配备到位。在队伍的建设上，我们还多次开展了内容丰富、形式多样的法制培训活动，如对人民调解委员会主任和成员的培训等，基层司法工作队伍的自身素质在不断提高。
今年，我们总结去年工作成绩和经验的基础上，进一步完善组织和队伍建设，规范司法所建设。
首先，我们应在各街道成立基层司法工作领导小组，完善领导督办机制和问责制度，建立有司法所、综治办、团委、妇联、劳动站等部门共同参加的联席会议制度，定期举行基层司法工作会议，审核工作方案。我们还应建立和完善街道司法所、居民委员会定期法制学习制度和依法行政咨询服务制度，对在具体实践工作中的涉法疑难问题回答他们的咨询，积极创建学习型服务组织。
其次，市司法局要求全市各司法单位学习罗湖区警民联调和六约模式的先进经验，进一步解决好群众的矛盾纠纷。我们应与区公安局合作在各社区设立警民联调工作站，共同开展治安调解和人民调解工作。工作站应当由公安机关和人民调解委员会共同组成，公安机关派遣干警任站长，人民调解委员会派遣副站长，其长驻人员即联调秘书由双方各派3—5名，24小时值班。联调秘书的任职条件和具体录用程序由区公安局和司法局协商解决，但应具备高中以上文化学历、有一定的法律知识和写作能力，符合国务院对人民调解员的素质要求。按照《深圳经济特区居民就业促进条例》的规定，为了方便在社区开展群众性工作，应考虑居民优先原则，招用一定比例的熟悉社区的居民参加联调工作。我们还应当鼓励社区离退休的老干部、老党员、老同志利用其丰富的工作经验和社会经验积极投身到社区的联调工作中来，为解决群众矛盾纠纷和社区和谐稳定发挥余热，作出新的贡献。同时，我们应当在司法所内设立警民联调工作室，具体负责沟通、联络、协调社区警民联调工作站的关系，并为警民联调工作提供法律咨询意见和指导意见，方便工作顺利完成。为了加强警民联调工作的权威性、准确性，促进警民联调工作与人民法院工作的接轨、协调，区法院和法庭应选派经验丰富、业务水平较高的同志担任警民联调指导员，不断提高警民联调的工作水平和社会公信力。对于社会影响较大的案件，在必要的时候，也可以邀请市、区人民法院的陪审员和社区离退休老法官、检察官、警官、律师和其他法律工作者临时担任警民联调工作陪调员。
第三，我们要继续加强基层司法队伍建设，培养一支有理想、有政治素质、有法律素养和文化底蕴的高素质基层司法人才队伍。我们要继续加强对基层司法工作人员的各项培训工作，特别是对社区安置帮教工作人员、人民调解员的培训工作，邀请法学界专家、教授、法官、检察官、公安干警、律师参与授课，进一步扩大课程范围，讲授法理知识、宪法、现行法律、法规知识、党的方针政策，并开展司法职业道德教育和社会公德教育活动，在有条件的社区和基层司法工作人员中开展心理学基础知识培训，一方面培养安置帮教人员、人民调解工作人员的心理分析辅导能力，更好地完成调解、帮教任务，另一方面也为将来的社区矫正工作培训骨干分子，打下新的工作基础；积极拓广培训面，根据具体情况开放社区居民与基层司法工作人员一道共同学习，建立开放型的社区法律基础知识教育大课堂。
第四，要加强组织创新。我们要大力加强企业人民调解组织的建设，积极推动区域性人民调解委员会的建立，并努力探索在社会团体，如区消费者委员会、行业协会等组织建立行业性人民调解组织，进一步健全人民调解组织网络。
四、加强社区法制宣传，不断提高辖区居民的法律意识和法制观念，是推动基层司法行政工作、依法治理社区的重要基础性工作
依法治社，关键在于提高居民的法律意识和法制观念。只有居民的法律意识和法制观念普遍提高，我们的基层司法行政工作才会有坚实的群众基础。我们要以法律进社区为契机，认真做好辖区居民的法制宣传教育工作，进一步提高辖区居民的法制观念。具体要做好“三进”、“六突破”工作。“三进”是法律知识宣传进户，法律服务进家庭，法律咨询进社区成员单位；五突破是法制宣传教育要在理念上、机制上、重点对象上、依法治理上、法律服务上和文化上有所突破。通过这项工作，要做到社区成员单位必须依法办事，社区居民遵纪守法，家庭邻里和睦，社区环境优雅，安定祥和，推进法律进社区工作向纵深开展。
其一，为实现社会充分就业的目标，鼓励各司法所在市、区就业指导中心和辖区劳动中介机构的现场招聘会上开展法律、法规咨询活动，促进社会就业人员依法签定劳动合同，办理国家规定的社会保险。司法所还应当与街道劳动站、经济科、工会、安委会等部门合作，对辖区内的劳动中介机构开展劳动法、从业道德的宣传活动，开展“文明招工月”活动，防止社会中介机构在招用工活动中的欺骗劳务工行为；对企业干部职工、基层工会组织开展劳动法知识、安全生产知识宣传，努力为广大劳动者营造一个和谐、稳定、安全、环保的工作环境。同时，按照《深圳经济特区居民就业促进条例》的要求，与劳动站等部门合作，积极促进居民的就业工作。
其二，今年5月1日，国务院新的信访条例实施，我们应当与区信访办等单位合作，积极开展新条例的宣传和学习，并利用这一契机开展信访调解月活动，集中处理和调解一批老、大、难的群众涉法上访问题。同时，我们应进一步建立和完善信调联系机制的各项程序制度，将这一有福田特色的新型工作机制发扬广大。
其三，在各社区举办居民法制教育讲座，并开展各种形式的法律咨询、法律知识竞赛和文艺表演活动。这些活动要有针对性：一是要针对辖区外来劳务工较多的特点开展，特别是要在外来工比较集中的地区开展，帮助外来工解决日常法律上的难题；二是要针对严打整治行动，做好相关法律法规的宣传教育和政治思想工作；三是要针对某一法律法规宣传日、宣传月活动，结合新法律法规的公布实施做好相应的宣传工作；四是要形式多样，丰富多彩，为广大社区群众喜闻乐见。
其四，利用“六一”儿童节，开展法律进学校专题活动，向广大青少年学生、家长宣传宪法、儿童维权等法律常识，提高青少年道德思想教育水平，从小培养公民法律意识。
其五，开展“6.26禁毒日”宣传活动，营造绿色“无毒社区”。我们要组织司法工作人员和有志之士，进社区、学校、企业、戒毒所，传播有害毒品知识，进行毒品有害的宣传教育活动。
其六，针对辖区内企业与外来工法律素质较低的特点，开展法律进企业活动，主要是在改体下岗法律纠纷、安全生产和生活保证、伪劣产品销售等方面。同时，重点对我区的高新技术企业，要以法律为依托，加大支持和帮扶的力度，帮助他们解决知识产权等法律问题。香蜜湖街道司法所应组织骨干在辖区科技一条街开展科技文化传播活动和群众性法律文化活动，教育广大商家自觉遵守国家的知识产权法律消费者权益保护法律。
其七，要加强对群众的安全防范宣传教育。要向社区居民传授一些防范知识要领，进行治安辅导，培养群众的安全防范意识，教授群众如何及时消除潜在的不安全隐患，在紧急情况下，如何寻求帮助，如何设法脱险，如何向公安机关或治安防控组织求助。同时也要教会群众如何正确实施正当防卫、紧急避险保护自己，从而不断提高群众的安全意识和防范意识，进一步增强群众的自防、自卫能力。
我们应大力推进社区依法治理，提高社区法治化管理水平。要指导社区组织在深入开展法制宣传活动的基础上，开展社区依法治理。通过开展社区依法治理活动，使社区建设、社区管理服务工作的各项规章初步健全和完善，社区工作者依法办事依法管理的能力和水平进一步提高，社区自治组织自我完善、自我教育、自我服务的自治功能得到较好发挥，社区矛盾能得到及时化解，违法犯罪不断下降，社区基本保持稳定。
五、进一步做好人民调解工作，不断拓宽人民调解工作新领域，推动我区“大调解”格局全面形成
中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出，健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，自觉维护安定团结。胡锦涛总书记多次批示要正确处理人民内部矛盾，妥善处置群体性事件。张德江书记、庄礼祥书记等省、市领导同志对人民调解工作高度重视，强调要全面加强人民调解工作。2004年底召开的全市政法工作会议提出，要不断提高化解矛盾纠纷、处置群体性事件的能力。中央和地方都十分重视人民调解工作。
近年来，我区司法行政机关和人民调解组织在区委、区政府、各级党委的领导下，做了大量工作，有效化解了一大批矛盾纠纷、涉法上访案件。据统计，2002年到2004年11月，全区各级人民调解组织共调处各类纠纷1800余件，防止矛盾纠纷激化80多件，防止群体性上访50余件，涉及3000多人次，有效化解了基层社会矛盾，为维护我区社会稳定做出了积极的贡献。
年初，市委三届十一次全会把维护社会稳定作为硬任务和第一责任。我们要增强法律服务意识，提高服务效能，充分利用法律进社区这一载体的作用，为辖区居民提供优质服务，依法维护企业和居民的合法权益；要加大普法力度，围绕“三个下降、一个上升”的目标，进一步发挥人民调解的作用，切实解决辖区居民反映的热点、难点问题，扩大调解工作的覆盖面，努力化解群众矛盾纠纷，积极和妥善处置群体性事件，防止矛盾纠纷升级和激化。要加强矛盾纠纷排查调处工作规范化、制度化建设，建立健全通报制度、归口办理制度、领导包案和挂牌督办制度、排查调处考核制度，规范排查调处工作程序，积极探索、不断创新排查调处工作的方式方法。司法所和基层人民调解委员会要充分发挥人民调解“第一道防线”作用，建立人民内部矛盾纠纷调处工作制度，实行“四前”（组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前）和“四先四早”（预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理）工作机制，定期对辖区存在的各种矛盾纠纷进行及时排查调处，特别是对可能引发群体性聚集、上访事件的隐患，坚持抓早、抓苗头，切实地把各种不稳定因素消除在萌芽状态。另外，按照“谁主管，谁负责”的调处责任制，坚持“预防为主，教育疏导，依法处理，防止激化”的原则，切实做好婚姻、家庭、邻里等民间矛盾纠纷的排查调处工作。根据“属地管理”、“谁主管谁负责”、“谁经营谁负责”的原则，司法所要每季度进行一次集中排查调处，各基层调委会每月一次。各单位要严格落实矛盾纠纷排查调处责任制，对排查出来的纠纷，按照定人员、定时间、定责任的要求，安排专人及时跟踪处理。各司法所和基层调委会对排查调处的案件应定期上报。
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见〉的通知》精神要求，“要积极稳妥地发展行业性、区域性的自律性人民调解组织。人民调解工作要采取多种组织形式，便民利民，及时化解民间纠纷。”我们应进一步拓宽人民调解工作的领域，与其他调解部门共同开展调解活动，增强人民调解工作的效率和社会覆盖面。
一是在辖区开展警民联调工作。我国《治安管理处罚条例》第五条明确规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”也就是说，公安机关开展治安调解活动的权限在于情节轻微的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，而对于民间纠纷部分，法律没有授权公安机关调解，这样一来整个纠纷并没有得到根本性的解决，还可能造成当事人不服，引发上访事件或群体性事件。因此，案件必然要求以解决民间纠纷为主的人民调解工作介入。《深圳经济特区社会治安综合治理条例》也将人民调解工作纳入治安防范和群防群控体系。可见，人民调解参与社会治安工作是治安长效机制的重要组成部分，也是我市、我区社会治安形势发展的必然趋势和要求。然而，从法律性质来看，治安调解是《治安管理处罚条例》规定的行政调解，属行政法范畴，主要针对法定可调解的治安案件；人民调解属于《民事诉讼法》规定的法院外调解，主要针对一般民间纠纷案件。根据法律、法规和司法解释，两者达成的调解协议的法律效力也不尽相同。这就涉及到治安调解与人民调解在法律上的协调性、匹配性与合法性。针对这类治安附带民间纠纷案件，我们必须和公安机关共同联合调解。在具体程序上，首先要建立案件转移制度，理顺部门职责。街道及居委会接到的一般治安案件，直接转公安分局或辖区派出所处理。对于公安机关110报警台接到的一般民间纠纷案件，转街道司法所，分派相关社区人民调解委员会处理。双方可以互邀对方工作人员参加，实现工作上的互补、配合，有效整合资源，提高纠纷的解决效率。而对于治安附带民间纠纷案件，应到街道司法所集中，派发到相关社区警民联调工作站处理。对于警民联调工作站接到的适合联调处理的简单案件，可以根据及时性原则即时作出调解处理，然后上报司法所。其次，要完善联合调解的工作流程。在区政府和人民法院的指导下，由人民调解委员会和公安部门联合调解，并指定一名联调秘书，由其负责制作警民联调协议书。其达成的调解协议，民事部分由人民调解委员会盖章并签署意见，治安部分由公安部门盖章并签署意见，如果当事人反悔的，便于上级公安部门和人民法院在行政复议和诉讼中区别受理。再次，是要完善相关规章制度。我们要推行联调工作人员回避制度，根据当事人意思自治原则在联调中引入听证机制，或邀请法院的人民调解指导员参与，增加调解的权威性、公正性和工作效率。
二是与市、区消费者委员会、区法院联合开展“消法进社区”活动，宣传消费者权益保护知识，开展消费者权益保护人民调解试点工作。目前我区的消费者矛盾纠纷比较突出。从广义上来说，我们人人都是消费者。保护消费者的合法权益，维护消费安全，是关系到千家万户的大事，处理不好，会影响社会主义市场经济的健康、可持续发展，影响“效益深圳”、“效益福田”战略目标的最终实现，我们不能等闲视之。我国消费者权益保护法建立的消费调解制度，其达成的调解协议的法律效力仅相当于一般民事合同性质，难以有效保护消费者的权益。对于消费仲裁，我国监督机制不完善，市中级人民法院无法撤消程序合法、实体不合法的裁决，有时会对消费者权益保护造成实质性损害。而诉讼也由于诉讼成本等因素，也难以达到预期的有效保护的结果。从香蜜湖街道司法所的人民调解工作的实践中，我们发现，人民调解能较好地保护消费者权益。一方面，人民调解的依法调解、依国家政策调解、依社会公德调解的原则，能有效抑制不法商家的欺诈行为；另一方面，根据司法解释，人民调解达成的协议可以向人民法院申请支付令，经过公证也可以向人民法院申请执行，具有一定的法律执行力，提高了消费调解的法律效力。我们在《信息快报》向市委、市政府提出了完善我市消费立法，将消费调解等行业性调解纳入人民调解工作体系的建议。同时，也与南山区消费者委员会的同志合作写作了《深圳市消费者权益保护条例》修改建议稿，市委书记李鸿忠同志和市人大副主任陈国权教授都作出了相关批示。该稿对消费者委员会的人民调解工作作出了比较详细的程序性规范。
三是与区总工会、区人民法院、街道劳动站共同合作，宣传劳动法知识，集中联合开展劳动纠纷人民调解试点工作。我国劳动法对于劳动争议，提出了调解、仲裁、诉讼等处理方式。从仲裁到诉讼，提升了劳务工的诉求成本，而本单位劳动争议调解委员会的调解也由于受到内部人制约难以解决实际问题，劳动行政监督的效用也有限，特别是对涉外经济实体。因而，劳动纠纷就成了群众纠纷的多发地段，群体性事件频发，也是我们工作的重中之重。作为工人之家的区总工会，在处理劳动纠纷上存在较多的比较优势，信息也相对通畅。因此，我们与区总工会合作联合开展劳动纠纷的人民调解工作，建立应急机制，按照司法解释保障劳务工向人民法院申请支付令和法院执行，可以有效减少劳动者的诉求环节，有利于降低社会成本和行政管理成本，解决劳务工的矛盾纠纷，保障社区环境稳定、和谐。我们还要开展创建“劳务工维权岗”活动，配合有关部门解决侵害劳务工和流动人口权益的突出问题，特别是拖欠农民工工资问题，维护他们的合法权益。
四是发挥人民调解工作在安全生产事故中的应急处理机能。安全生产包含事前预防、事中应急和事后处理三个阶段。严重事故发生，特别是重大伤亡事故发生时，正是群众情绪激动之时，这时正需要人民调解工作人员第一时间赶到现场进行疏导，协助紧急救助，做好群众思想工作，防止事态进一步扩大。事后，人民调解工作人员应积极参与善后工作，维护和保障群众的正当权益。
六、进一步做好刑释解教人员的安置帮教工作，降低刑事再犯率
中央四部委联合发出的《关于进一步加强对刑满释放、解除劳动教养人员安置和帮教工作的意见》指出，对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对特定对象进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。主要对象是刑满释放或解除劳动教养三年之内，没有生活出路和有重新犯罪倾向的人员。没有生活出路的人员通常指无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、扶养义务人的“三无人员”。有重新犯罪倾向的人员通常指没有改造好的人员、暴力犯罪、恶习较深、屡教不改人员。
我们开展安置帮教工作，应坚持“党政齐抓，社会参与，严管重教，妥善安置，重树新人”的原则，贯穿以人为本的和谐社会理念，力求在领导体制、管理方式和思想观念上实现新突破。要注意因人制宜与分类实施相结合、社会安置帮教与家庭安置帮教相结合、一般帮教与重点帮教相结合、安置帮教与监所教育相结合，遵循“组织工作网络化，档案管理规范化，就业安置市场化，帮教服务社会化”的安置帮教工作总体思路，逐步建立区、街道、社区、企业四级安置帮教工作网络，积极探索一条适应社会主义市场经济体制的安置帮教工作新路子。
首先，应从政治思想上帮助他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观。我们要建立和完善安置帮教志愿者组织，提高安置帮教志愿者队伍的整体素质，邀请辖区党团员志愿者与刑释解教人员签定“学法律常识，做守法公民”手拉手帮教协议书，让全社会共同关心他们，逐步建立社会化的帮教网络。我们还应帮助刑释解教人员订阅法制报、《人民调解》期刊等报刊杂志，组织刑释解教人员开展政治思想学习，充分体现政府和社区对他们的热情关心，最大限度地减少他们思想上、心理上的负面影响，帮助他们重新做人，重新融入社会。
其次，应改进和完善对刑释解教人员的衔接管控工作。要认真落实《意见》有关衔接工作的要求，加强对刑释解教人员出狱（所）后直接流散于社会，不落户或人户分离以及“三假”人员的查找、排查、清理和管理工作，严防脱管失控。要从刑中、刑后两个机制上作好工作。一方面，要作好在刑人员的工作台帐，做好先安置帮教工作，与深圳地区的监狱、看守所、拘役所、劳教所的同志和在刑人员的家属一道，做好在刑人员的思想政治改造工作，从源头上推动和帮助他们自新、自立；另一方面，要与辖区派出所、社区民警室、企业联合，在社区共同开展刑法、治安管理处罚条例的宣讲、咨询工作，联合开展安置帮教工作，逐步建立起从服刑在教、刑释解教到就业安置的全过程动态化管理体制。对累教不改的，实施重点监控。
第三，要实施真情帮教感化的“绿色人文帮教”工程。即：送乡情，每年进行一次联合帮教活动，组织刑释解教人员参加文娱活动等社区文化活动；送亲情，定期组织刑释解教人员家属、转化帮教典型现身说教，以案说法，进行一次亲情规劝活动；送知识，定期开展向刑释解教人员赠送一本反映社会新风貌的好书活动，帮助其提高政治思想素质、社会公德意识、法制意识和文化知识水平；送教育，邀请刑释解教人员参加街道、司法所、社区组织的各种法制教育和普法活动，鼓励他们积极参与社区教育；送温暖，每年为刑释解教人员家庭办一件实事。
第四，司法所、社区调委会、社区民警室对刑释解教人员应做到定时、定人进行回访帮教安置工作，特别是要注意他们的思想动向、生活状况，及时解决问题。对基本生活有困难的，要帮助申请最低基本生活保障。对刑满释放、解除劳动教养人员中的大专院校毕业生、专业技术人员或者在劳动改造、劳动教养期间有重大立功表现的，安排就业时适当予以照顾。同时要积极引导他们自谋职业和外出务工，走自力更生之路，提供必要的支持和帮助，如办理政照等，逐步向市场化安置方式转移，不断探索安置工作的新形式、新路子，提高就业安置率。我们应尝试与辖区内的一些企业、社会培训机构共同建立安置帮教基地，安置部分生活困难的刑释解教人员。我们还要实施技能培训工程。注重发挥街道劳动站的作用，与社会培训机构联合建立就业技能培训中心，与社会资质考试并轨，制定减兔培训费的优惠政策，对家庭困难刑释解教人员减半收取学费，对家庭特别因难的刑释解教人员实行免费学习，有针对性地加强刑释解教人员的劳动技能培训，提高其自身的劳动技能水平和适应社会的劳动能力。
安徽省人民政府


安徽省人民政府关于印发《安徽省国有企业经营者年薪制试行办法》、《安徽省国有控股、参股公司内部职工持股试行办法》和《安徽省鼓励技术要素参与收益分配试行办法》的通知
安徽省人民政府



各市人民政府、行政公署，各县（市）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
省人民政府同意《安徽省国有企业经营者年薪制试行办法》、《安徽省国有控股、参股公司内部职工持股试行办法》和《安徽省鼓励技术要素参与收益分配试行办法》，现印发给你们，请结合各地实际，积极开展试点工作。



第一条 为适应建立现代企业制度的需要，调动国有企业经营者的积极性，提高企业经营管理水平，促进企业生产发展和经济效益增长，实现国有资产保值增值，制定本办法。
第二条 经政府有关部门审核，符合下列条件的国有企业（包括国有公司、国有控股的公司，以下统称国有企业），其厂长、经理、董事长可以实行年薪制：
（一）具有独立的企业法人资格；
（二）劳动、人事、财务等管理制度健全；
（三）依法缴纳税费和各项社会保险费；
（四）生产经营正常。
年薪制是以年度为单位，根据经营者的经营管理业绩和所承担的责任、风险确定其工资收入的制度。
国有企业的其他经营管理人员，也可以实行年薪制，但其年薪的标准应当低于厂长、经理、董事长的年薪。具体标准由该企业厂长或者经理提出，董事会决定。
未改建为公司的企业实行年薪制，应当经企业的职工代表大会审查同意。
第三条 实行年薪制应当遵循的基本原则：
（一）与企业规模和经营业绩相适应，与本地区的经济发展水平和社会承受能力相适应；
（二）先考核，后兑现；
（三）与企业的劳动人事制度改革和社会保险制度改革相结合。
第四条 县级以上劳动、经贸、财政、国有资产管理等部门和国有企业的主管部门负责对国有企业实行年薪制进行审查、考核和监督。
国有企业拟实行年薪制，应制定切实可行的方案，提交职工代表大会讨论，并事先征求工会意见，设立股东大会的，应当提交股东大会议定，并按隶属关系报同级年薪制审查部门审查批准。
第五条 国有企业经营者的年薪由基本年薪、效益年薪和奖励构成。
第六条 基本年薪以本企业当年度职工平均工资为基数，依据企业规模加以确定。其标准为：
（一）大型及其以上的企业经营者，不超过本企业职工年平均工资的4倍；
（二）中型企业经营者，不超过本企业职工年平均工资的3倍；
（三）小型企业经营者，不超过本企业职工年平均工资的2倍。
没有确定规模的国有企业，其经营者的基本年薪由年薪制审批部门参照有关标准确定。
第七条 效益年薪根据企业经济效益和国有资产保值增值情况确定。其标准为：
（一）完成或者超额完成国有资产保值增值指标的，经营者的效益年薪按下列公式计算，但一般不超过本人当年的基本年薪。
效益年薪＝经营者的基本年薪×（国有资产保值增值率－1）
国有资产保值增值率＝期末国家所有者权益÷期初国家所有者权益×100％
（二）未完成核定的国有资产保值增值指标的，不得给予效益年薪。并应按照每减值1％，以经营者的基本年薪乘以一定比例的标准扣减基本年薪和风险抵押金。基本年薪全部扣完的，经营者按照职工年平均工资额领取本人工资；风险抵押金全部扣完的，应当于下一年的年初补足风险
抵押金，不予补足的，取消经营者实行年薪制的资格。
第八条 考核国有企业国有资产的保值增值情况，参照上市公司的会计制度执行。但必须剔除下列不是因企业经营效益而使净资产增减的因素：
（一）国家对企业增加的投资；
（二）国家专项拨款、各项建设基金投入；
（三）先征后返的税金和政府给予优惠等原因而增加的资金；
（四）按照规定进行评估、重估而增加或者减少的资金；
（五）按照规定进行清产核资而增加或者减少的资金；
（六）接受捐赠；
（七）县级以上财政部门、国有资产管理部门认为依法应当剔除的其他因素。
第九条 企业经营业绩突出，国有资产保值增值幅度较大的，给予国有企业经营者奖励。奖励的标准按照效益年薪的计算办法计算。
第十条 实行年薪制的国有企业经营者必须交纳风险抵押金。交纳风险抵押金的数额为：
（一）大型及其以上国有企业的经营者，交纳的数额为5至8万元；
（二）中型国有企业的经营者，交纳的数额为4至6万元；
（三）小型国有企业的经营者，交纳的数额为3万元。
风险抵押金一般为现金，也可以有价证券、房产抵押，但现金和有价证券的份额不得低于50％
交纳的风险抵押金必须在年薪制考核部门规定的日期交指定的银行存储，未经年薪制考核部门同意不得提取。经营者任期届满或者工作变动时经审计终结后返还。其中，未完成国有资产保值增值指标被扣抵的风险抵押金不得返还。
第十一条 基本年薪的80％分月以现金的形式预付。本年度终了，按照本办法的规定计算经营者的全部年薪收入，并于次年的第一季度报年薪制考核部门。经审核批准后，经营者基本年薪的全部、效益年薪和奖励的30％至40％的部分，由企业以现金的方式一次性支付给经营者。
余下的效益年薪、奖励，股份制企业可以折算成股份为经营者持有；未实行股份制的企业可将其转为经营者的风险抵押金。
经营者年薪收入中基本年薪、效益年薪在企业成本（费用）中列支；奖励在企业税后利润中列支。
经营者取得年薪收入，应依法缴纳个人所得税。
第十二条 经营者不得在企业领取年薪以外的其他工资性收入。违者，年薪制考核部门应当责令其退还，并视情予以处理。
第十三条 经营者离任审计，应当在离任前进行。离任当年的年薪收入不得在未审计终结前支付。如离任审计时发现经营者在任期内的经营业绩与年度审计报告有出入的，经年薪制考核部门核定，经营者超出应得部分的收入应予追回。
第十四条 各市人民政府、行署和有关行业主管部门，可以根据本办法结合实际，制定具体办法，报省劳动行政部门和有关部门备案。
第十五条 本办法由省劳动厅负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起施行。


第一章 总 则
第一条 为推进建立现代企业制度，规范国有控股、参股公司内部职工持股，根据《中华人民共和国公司法》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内国有控股、参股的股份有限公司和有限责任公司（以下统称公司）。
本办法所称内部职工持股（以下简称职工持股），是指职工认购所在公司的股份而成为股东的行为。
第三条 内部职工股可以由职工个人直接持有，也可设立职工持股会集中管理。
第四条 实行职工持股应当遵循以下原则：
（一）自愿的原则；
（二）公开、公平、公正的原则；
（三）利益共享、风险共担的原则。
公司不得以职工是否持股、持股数量的多少来作为职工上岗、下岗的条件。
第五条 国有企业改建为公司，实行职工持股的，在改制时必须由具备法定资格的资产评估机构对资产进行评估。其中，国有资产的评估结果须报同级国有资产管理部门确认。严禁将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人。
第六条 实行职工持股的公司，必须严格按照《中华人民共和国公司法》的规定经营，维护持股职工的合法权益。

第二章 股权设置
第七条 根据国家的产业政策，在不同行业和领域，区别情况，决定是否能够实行职工持股：
（一）金融、电力、交通、邮电、烟草等企业，原则上不实行职工持股；
（二）城市煤气、自来水、公交等公用设施领域，以及享有特许经营权或者特殊优惠的企业，可以有选择地进行试点；
（三）在基础产业以及对区域经济发展起重要作用的企业实行职工持股，必须经国有产权代表机构和同级国有资产管理部门批准；
（四）其他企业，可由国有投资主体或者公司股东大会（股东会）根据实际决定实行职工持股。
连续两年亏损或者预期资本收益率低于银行同期利率的企业，是否实行职工持股，由职工通过大会讨论决定。
第八条 实行职工持股的企业，应当根据企业规模、经营状况和职工出资能力，提出职工持股方案（包括职工持股的总额、基数等），经企业职工大会讨论通过并经国有产权代表机构认可后组织实施。
关系国计民生、确需由国家控股的公司，其股权结构必须经该公司的国有产权代表机构批准。
第九条 内部职工股的设置方式：
（一）设立为公司或者已改建为公司的，可以采取增资扩股的方式设置，也可以采取购买公司部分股权的形式设置；
（二）拟改建为公司的，可采取职工个人与其他股东共同出资作为发起人设置，也可以采取购买企业产权的形式设置。购买企业产权应按国家有关规定办理。
以购买企业产权的方式实行职工持股，一次付清认购款的，可给予不超过总价款10％的优惠。
第十条 公司的董事长、经理持股额一般应当在职工平均持股额的5倍以上；其他经营管理人员和技术、业务人员也可以多持股。

第三章 股份认购
第十一条 职工可以通过下列方式取得股权：
（一）以现金出资。
（二）公司的科技成果转化后新增的税后留利，经科技主管部门和国有资产管理部门批准可以划出一定的比例折成公司股份，奖励给该科技成果的主要贡献者。
（三）实行年薪制的企业，将经营者的部分或者全部年薪折成股份。
（四）国有企业改建为公司的，经国有资产管理部门批准，可以将原企业的工资基金结余按照职工贡献大小、责任轻重、工龄长短分配作职工入股的股金。但被分配的部分不得超过工资基金结余总额的70％。
以企业职工工资基金结余分配的股金，可以按股分红、表决，但不得转让、继承。
（五）以其他合法的形式取得股权。
第十三条 实行职工持股的企业，应当制定职工购股办法。
第十四条 职工购股程序：
（一）职工提出购股申请；
（二）根据职工购股办法确定个人持股额度；
（三）公布职工持股额度；
（四）办理购股手续；
（五）公司给持股职工签发出资证明或者股权证明书；
（六）公司将职工持股名册上报审批部门备案。
第十五条 持股职工以其出资额或者所持的股份为限对公司承担责任。

第四章 股权转让及利润分配
第十六条 允许职工持有的股权在本公司内部转让，转让的价格依照本公司每股净资产及收益状况确定。职工股权转让后，应当及时办理过户手续。
内部职工股股权转让办法，由公司章程规定，或者由公司的股东大会（股东会）制定。
公司董事、监事和经理等高级管理人员在其任期内不得转让其所持有的公司股份。
第十七条 职工持股原则上不得退股。但遇持股职工调出、辞职、退休、与公司解除劳动合同、死亡和被公司除名、辞退等情况，可依照公司章程或者职工持股会章程的规定处理。
第十八条 实行职工持股的公司应当依照《中华人民共和国公司法》的规定进行利润分配，不得采取保息分红的办法，不得损害国家、集体或者其他股东的利益。
第十九条 鼓励职工将红利用于企业增资扩股。对将红利转作入股资金的，暂免征个人所得税。

第五章 职工持股会
第二十条 职工持股会是受持股职工委托，专门从事公司内部职工股权管理，并在持股职工授权范围内代理行使股东权利，履行股东义务，维护持股职工合法权益的组织。
第二十一条 职工持股会由持股职工以会员的身份加入，并联合组织成立。职工持股会可以依托公司工会。
第二十二条 职工持股会应制定章程，并依照章程的规定开展活动。职工持股会章程应当包括下列内容：
（一）持股职工入会的条件；
（二）会员的权利和义务；
（三）持股职工委托授权的办法和一般内容（如委托代表的股数、表决权等）；
（四）职工持股会理事会的产生办法、职责和工作程序等；
（五）持股会的议事规则；
（六）持股会的经费来源；
（七）其他约定的事项。
职工持股会章程应报本公司和批准公司成立的部门备案。
第二十三条 职工持股会设理事会，理事由会员按其授权职工持股会代表行使股份的多少选举产生。理事会一般由3至5名理事组成，并以简单多数产生理事长1人。但公司的董事长、总经理不得担任理事长。
理事会具有以下职责：
（一）负责召集会员大会，并向大会报告工作；
（二）执行会员大会的决议；
（三）制定职工持股会的各项制度；
（四）负责职工股的日常管理工作；
（五）收集、整理、反映会员的意见；
（六）公司章程规定的其他职责。
第二十四条 职工持股会可以授权理事会，向公司委派股东代表，参加公司的股东大会或者股东会，进入董事会、监事会，行使公司的股东、董事、监事职权，并承担相应的职责和义务。

第六章 附 则
第二十五条 集体控股、参股企业或者其他类型的公司、企业可以参照本办法执行。
第二十六条 本办法适用中的具体问题由省经济体制改革部门负责解释。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。



第一条 为了充分调动科技人员的积极性，促进科技成果转化，根据《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称技术要素，是指：
（一）专利技术。包括发明、实用新型和外观设计专利；
（二）技术秘密。指通过研制或者以其他合法的方式掌握的、未公开的、能带来经济效益或竞争优势，具有实用性且采取了保密措施的技术信息；
（三）被授予品种权的动、植物新品种；
（四）被授予著作权的计算机软件；
（五）其他类型的技术要素。
第三条 以技术要素参与生产经营的，可以通过下列方式从企业事业组织的收益中对有关人员予以鼓励：
（一）将技术要素作价投资，折算成股份或者出资比例；
（二）增加工资；
（三）给予奖励；
（四）其他合法的鼓励方式。
第四条 设立有限责任公司或者股份有限公司（以下统称公司），股东可以以技术要素作价投资。对作为出资的技术要素，必须进行评估作价，不得高估或者低估作价。以技术要素作为出资的金额不得超过公司注册资本的20％。以高新技术成果（高新技术成果由省级以上科技行政主
管部门根据有关规定认定）作价出资的，作价金额一般不应超过公司注册资本的35％，发起人另有约定的除外。
合资一方为国有企业或者国家控股的企业，评估结果应经科技行政部门审核，报同级国有资产管理部门确认。
第五条 合伙人可以以技术要素出资兴办合伙企业。对合伙的技术要素需要评估作价的，可以由全体合伙人协商确定，也可以由全体合伙人委托法定评估机构进行评估。
第六条 以技术要素作价出资、折算成股份参与收益分配，应当在公司章程中作出规定或者签订协议予以约定。
第七条 有条件的单位，可以实行科研人员的收入与岗位技能、工作业绩和经济效益挂钩的工资制度。
第八条 对科技成果的完成者或者成果转化者，由企业、科研院所视情采取下列一种方式从本单位收益中予以奖励：
（一）对职务技术成果作价入股的，可以从该技术成果折算的股份提取不低于20％的比例作为奖励，但奖励比例超过单位技术股份50％的，应当经该单位职工代表大会讨论决定；
（二）将前3年的职务技术成果转化的新增留利不超过10％的部分，作为技术积累折算成股份作奖励；如属高新技术成果提取的比例可以不超过前3年新增留利的20％；（前3年单位已经对其进行奖励的，改制时应当相应扣减技术积累额）；
（三）职务技术成果作价、折算成股份，该技术成果实施后的3年内，可将不低于该技术成果60％的股权收益作为奖励；再后3年内，可将不低于该技术成果40％的股权收益作为奖励；
（四）从连续3至5年实施科技成果新增留利中提取不低于10％的比例作为奖励。奖励比例超过成果转化年新增留利20％的，应当经该单位职工代表大会讨论决定。
第九条 股份制的企业，可以按国家有关规定，将在科技成果的研究开发、实施转化中做出重要贡献的有关人员的报酬或者奖励，折算为股份或者出资比例。该持股人依据其所持股份或者出资比例分享收益。
第十条 对外开展技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务的单位，应当从所得净收入中提取不低于20％的比例奖励科技人员，奖励比例超过所得净收入50％的，应当经该单位职工代表大会讨论决定。
科技成果完成单位将其职务科技成果转让给他人的，单位应当从转让该项职务成果所取得的净收入中，提取不低于20％的比例，对完成该科技成果及其转化做出重要贡献的人员给予奖励。
第十一条 奖励应当根据成果完成者或者实施者贡献的大小进行。对科技成果的主要完成者和科技成果转化的主要贡献者，奖励的份额应当不少于奖励总额的50％。
第十二条 对技术要素可以参照有关标准摊入成本。属于高新技术成果可以加速摊入成本。具体摊销年限由省财政、税务部门另行规定。
第十三条 本办法由省科技行政部门负责解释。
第十四条 本办法自发布之日起施行。



1999年6月18日