社会保险基金监督司


关于印发《2012年社会保险基金监督工作要点》的通知



各省、自治区、直辖市人力资源和社会保障厅（局），新疆生产建设兵团劳动和社会保障局，各计划单列市人力资源和社会保障局，各企业年金基金管理机构：
根据2012年人力资源和社会保障工作要点，我们拟定了《2012年社会保险基金监督工作要点》，已经部领导审定，现印发给你们，请结合实际做好基金监督工作。



社会保险基金监督司

二○一二年一月十六日





2012年社会保险基金监督工作要点


按照《2012年人力资源和社会保障工作要点》（人社部发[2012]1号）的要求和安排，2012年社会保险基金监督工作的基本思路是：贯彻落实全国人力资源社会保障工作会议部署，整体布局，突出重点，以制度建设为主线，强化依法监督，加大监管力度，加强能力建设，进一步维护社会保险基金安全。
突破重点难点工作
（一）大力推动法制建设。认真贯彻社会保险法，修改完善《社会保险基金监管规定》，加强依法监督。研究制定社会保险基金监督检查工作规程等配套文件，规范监督检查程序。加强法制宣传，推动基金监管工作法制化、规范化进程。做好《社会保险基金监管条例》的调研起草工作。
（二）建立非现场监督工作体系。加快基金监督信息化建设，推进基金监管软件部署实施工作，确保年底前地级全面安装应用。进一步完善软件功能，加强软件应用，增强数据分析的能力，及时研究解决应用过程中发现的问题。研究制定社会保险基金非现场监督工作规则，规范非现场监督工作流程，逐步建立非现场监督工作体系。
（三）研究养老保险基金投资运营问题。研究基本养老保险基金投资运营模式、管理机制、政策措施、监管办法等，提出完善政策的建议，促进基金保值增值。
二、加强社会保险基金监管
（四）强化行政监督。研究分析社会保险基金管理运行情况，总结违法违规案件的特点和发生规律，进一步完善相关制度办法，加强对管理经办薄弱环节的检查。部署开展工伤保险基金管理情况检查，部省两级根据情况确定一定范围的直接检查。坚持社会保险基金要情报告制度。
（五）开展社会保险反欺诈工作。针对养老、医疗等重点领域，对冒领养老金、骗取套取医疗保险金等问题，加大检查、处理和打击的力度，减少基金损失。
（六）发挥社会监督的作用。总结各地社会监督工作情况，研究拟订社会监督工作办法，指导地方开展社会监督试点工作，推广好的经验和做法，动员社会各方面力量参与基金监督工作。
三、完善多层次社会保险体系监管机制
（七）开展企业年金集合计划试点。审核企业年金集合计划，规范集合计划管理，促进中小企业建立企业年金制度，鼓励大型企业参加集合计划。研究养老金产品管理办法，开发标准化养老金产品，提高企业年金基金管理效率。
（八）规范企业年金基金合同管理。发布实施《企业年金基金合同指引》，规范委托人与受托人、受托人与管理人签订合同的行为，维护各方利益，促进企业年金市场公平运行。
（九）加强信息披露工作。进一步做好企业年金基金管理信息披露工作，加强数据研究分析，提高工作指导效力。
（十）开展企业年金基金管理情况调研检查。确定调研检查的范围和重点，针对检查发现的问题，提出完善管理的意见，不断改进管理工作。
（十一）研究建立企业年金基金监管评价体系。加强企业年金市场环境和需求分析，探索建立企业年金基金管理机构考核、评价机制，加大对投资管理人的监管考核力度，规范运作行为，提高服务质量和收益水平。
（十二）推进补充医疗保险改革。研究补充医疗保险的需求、资金来源及实现途径，探索通过商业保险经办补充医疗保险的办法。
四、做好全国社会保障基金监管工作
（十三）完善全国社会保障基金监管政策。拟订《全国社会保障基金条例》（草案）。配合做好全国社会保障基金有关投资政策的研究工作，审核财务报告及投资产品，控制市场投资风险。
五、加强队伍作风建设
（十四）培育良好的行业风气。进一步加强廉政制度建设和教育，强化清正廉洁、拒腐防变、依法监督的意识，维护社会保险基金安全，树立基金监管人员的良好形象。
（十五）进一步推动持证上岗。继续贯彻实施《社会保险基金监督检查证管理规程》，加强检查证培训考试和发放管理工作，推动依法行政、持证上岗。

我国无因管理制度的完善论纲

叶知年


[摘 要] 无因管理制度是是道德入法即“道德的法律化”的典型体现。我国现行的无因管理制度存有许多问题，见义勇为行为的法律适用存在误区。应当借鉴大陆法系各个国家和地区的立法经验，在未来的民法典予以完善。
[关键词] 无因管理 见义勇为 立法 完善

无因管理是一项古老的民事法律制度。作为一种社会现象，它最早可追溯到罗马法上关于准契约的规定。后大陆法系各个国家和地区承继了这一制度。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第93条出于完善民法体系结构的需要，确立了无因管理制度，这符合我国传统文化中的“崇义贬利”、“仁者爱人”的义利伦理观，对在全社会弘扬助人为乐、扶危济困的良好道德风尚有着广泛、深远而又积极的意义。但是，我国民法关于无因管理的规定内容简单，给司法实践带来诸多不便。尤其是不时见诸新闻媒体的关于见义勇为的讨论，更多的是从道德伦理层面进行，而很少从法律层面对之进行思考，以致“英雄流血又流泪”的现象时有发生。为此，我们应在借鉴其他国家和地区学者对无因管理的成果和这些国家和地区关于无因管理制度的立法经验的基础上，从更深层次上研究无因管理制度，以期对司法实践有所裨益。
一、无因管理制度概述
（一）无因管理的概念和性质
在我国大陆地区，一般认为：“无因管理，是指没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损失，自愿管理他人事务或为他人提供服务的行为。管理他人事务的人，为管理人；事务被管理的人，为本人。无因管理发生后，管理人与本人之间便发生债权债务关系，这就是无因管理之债。”[1]
关于无因管理的性质,学说上并不一致。德国以前通说曾认为管理他人事务，虽非法律行为（Rechtsgeschäft），但因以一定之意思指向（Willensrichtung）为必要，在性质上系属一种类似法律行为之行为（Geschäftsähnliche Handlung），故应类推适用关于法律行为（尤其是契约）之规定。此项论点未尽妥适，业遭废弃。[2]目前依通说，无因管理为事实行为，而非法律行为。所谓法律行为，是以意思表示为核心，以发生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。它以意思表示为要件，其意思中必须包含有效果意思，表意人还须将自己的意思表示表示于外部而为他人所知。而事实行为是毋庸表现内心意思即依法发生法律效果的行为。易言之，只要事实上有此行为，即当然发生法律效果；至于行为人有无取得该效果的意思，在非所问。[3] 无因管理之所以为事实行为，主要理由是：1、虽然法律要求管理人具有为他人管理事务的意思（管理意思），但此种意思仅是指管理人使因管理所发生的利益归于本人的意思，而不是发生何种法律效果的意思。无因管理之债的发生及其内容完全基于法律的直接规定，而不问管理人是否具有此种效果意思。2、虽然法律要求管理人于管理开始时应即通知本人，但这种通知的内容只是将自己已开始管理的事实告知本人，而非将自己的管理意思告知本人，因此这种通知在性质上属于观念通知。3、虽然管理人在实施管理行为中，有时需要与第三人为法律行为（如利用、处分他人财物），但这种行为不是发生在管理人和本人之间，因此不会影响无因管理的本质。
无因管理虽非法律行为，但以一定的精神作用（管理意思）为要件，故属于混合的事实行为。即有为他人管理事务之事实，基于此事实，法律即使其发生法律效力。[4]
无因管理虽为事实行为，但管理事务的方法可以是法律行为，亦可以是事实行为。如管理人为修理他人房屋而雇佣工人、购买材料，订立雇佣合同、买卖合同。就此类合同而言，乃进行无因管理的方法，并非无因管理本身，无因管理仅存于修理房屋的事务之上。可见，管理人以法律行为（如管理人为修理他人房屋而雇佣工人）
为无因管理，与管理人以事实行为（如管理人亲自为他人修理房屋）为无因管理并无二样，均不会影响无因管理为事实行为的性质。
无因管理既然是一种事实行为，就不要求管理人须有行为能力。因此，民法关于行为能力的规定，不适用于无因管理。但是，无因管理具有为避免他人利益受损害的特征，故管理人须有认识能力。就本人而言，他完全是被动地受到利益，不要求他具有行为能力和认识能力。
（二）无因管理的伦理道德基础
无因管理涉及两个利益：一是个体利益即本人的利益，二是社会公共利益。自罗马法以来，民法为了充分尊重民事主体处理自己事务的自由意思，确立了“干涉他人之事务为违法”[5]这一基本准则。因此，任何人都无任意干涉他人事务的权利。违反此项准则，通常将构成侵权行为。同时，人们不负有在无法定或约定义务的情形下主动管理他人事务的义务。但在社会生活中，人并非全部能由自己照顾周到，而是应当互相依靠、互相帮助的。因此，人们在无法定或约定义务的情形下，为避免他人的利益受损害而主动管理他人事务，此种行为符合人们的共同利益，也就成为一项社会道德的要求。无因管理制度，即在于权衡个人事务应由个人自由决定的个体利益和在一定条件下干涉他人事务所体现的社会共同利益二者的关系，规范此两种相互冲突而又有其存在合理性的利益，以期此两种利益达到最大限度的契合。它是道德入法即“道德的法律化”的典型体现。
所谓道德，是靠社会舆论和人的内心信念维持的，调整人们相互关系的行为规范的综合。“道德的目的，从其社会意义上来看，就是要通过减少过分自私的影响范围、减少对他人的有害行为、消除两败俱伤的争斗以及社会生活中其他潜在的分裂力量而加强社会和谐。”[6]它与法律之间的关系极其密切。罗马共和时期法学家西塞罗尝言：“法律为正义，而正义之基础即在于‘自然的理性（naturalis ratio）’。是谓法律即正义，正义即道德。”美国法学家庞德更谓：“法律乃道德之一部分，亦即维持社会秩序不可少之要素。”[7]从世界范围言之，“越文明发达、法制完善健全的国家，其法律中体现的道德规范边越多。可以说，一个国家的法制是否完善和健全，主要取决于道德规则被纳入法律规则的数量。从某种意义上讲，在一个法制完善和健全的国家中，法律几乎已成了一部伦理道德规则的汇编。”[8]而道德的法律化，主要是指立法者将一定的伦理道德观念和伦理道德规范或伦理道德规则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。[9]无因管理将协调“私权神圣”的法律原则与“倡导人类互助”的道德原则作为其规范的基点，努力在两种不同的价值判断标准中寻求最佳的平衡点，以期实现社会和谐与法律公正的终极目标。助人为乐、危难相助、见义勇为的社会公德一直是人类社会大力倡导并努力追求的良好目标，人类因其个体之间千丝万缕的连带互动而为社会，谋取一己之私并非社会意义的全部，人类道德上的要求发展体现为道德的法律化。无因管理制度即体现了道德与法律的协调，是“道德的法律化”在民法中的体现。一方面，民法对无因管理规定了严格的构成条件，以防止对他人事务滥加干涉；另一方面，民法又规定对于符合无因管理要件的情形，在管理人和本人之间发生债权债务关系，使本人负担补偿费用、清偿债务或赔偿损失的义务，而不得以管理人的管理行为未得到自己的同意而为抗辩，使以防止他人受到损害或增进他人利益为目的而干涉他人事务的行为受到褒扬和鼓励，从而弘扬社会道德，鞭挞受惠不报甚至恩将仇报的行为。
二、我国无因管理制度的现状
我国关于无因管理的法律规定极其简单，共有两个条文。一是《民法通则》第93条规定：“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用。”二是最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《民法通则若干意见》）第132条规定：“民法通则第九十三条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失。”由此可见，我国的无因管理制度立法仅涉及两个方面，即无因管理的概念和管理人的权利，问题很多。总的来说，《民法通则》出于完善民法体系结构的考虑，更主要的是无因管理制度符合了我国传统文化中“崇义贬利”、“仁者爱人”的义利伦理观，对于在全社会弘扬助人为乐、扶危济困的良好道德风尚有着广泛、深远而积极的意义，规定了无因管理制度，但由于国家立法者对无因管理制度不甚重视，导致无因管理制度在立法技术上显得粗放，制度设计过于简单。具体而言，我国的无因管理制度立法至少存在以下几个问题：
（一）《民法通则》仅规定了无因管理的概念，未具体规定无因管理的条件，以致于司法实践中不能很好地理解和适用这一制度。早期将见义勇为行为依《民法通则》第109条和《民法通则若干意见》第142条的规定处理即是一个典型。
（二）《民法通则》仅规定了管理人的权利（本人的义务），未规定管理人的义务和责任。这对本人利益的保护极为不利。
（三）《民法通则》在规定管理人的权利（本人的义务）时，亦仅规定了管理人的必要费用求偿权（依解释，包括狭义的费用求偿权和损害赔偿请求权），而未规定管理人的债务求偿权和报酬请求权。这对管理人利益的保护非常不利。
（四）《民法通则》未处理好无因管理与委托之间的关系，不利于保护管理人的利益。
（五）《民法通则》未规定不真正的无因管理制度，不利于保护本人的利益。
三、我国无因管理制度的完善
针对我国无因管理制度存在的问题，应从以下几个方面加以完善：
（一）将无因管理分为真正的无因管理和不真正的无因管理。对于不真正的无因管理，应依不同情形而分别适用无因管理、不当得利和侵权行为的规定处理。
（二）将真正的无因管理分为适法的无因管理和不适法的无因管理。尽管德国民法中无因管理制度的体系结构受到非难，但仍不失其科学性。此二个基本类型表示着二种不同之利益状态，而且也表现了立法者利益衡量之标准，赋予不同之法律效果，使他人事务干预禁止原则与人类互助行为容许性，得到了适当之调和。[10]因此，我国在构建真正的无因管理体系时，应借鉴德国民法的作法，将真正的无因管理分为适法的无因管理和不适法的无因管理。
（三）在规定管理人的权利时，应增加规定管理人的债务求偿权、损害赔偿请求权和报酬请求权，进一步将必要费用求偿权细化为必要或有益费用求偿权和损害赔偿请求权。赋予管理人以债务求偿权，一方面加强对管理人利益的救济力度，同时这对于在社会成员间提倡助人为乐、危难相救的高尚行为都会产生积极意义。[11] 赋
予管理人以报酬请求权，是因为人都是现实的，要激励更多的人牺牲己利去“取义”不能理想化，除社会舆论作出肯定评价外，还必须给予制度上的保障和经济上的补偿，所以我们说，按劳取酬绝不有损高尚，管理人可以向本人提出正当的劳务报酬请求。至于报酬的数额，则应根据本人的受益情况、双方当事人的经济情况、当地社会经济发展水平等因素，综合考虑，酌情确定。[12]正如有学者所说的：“无因管理制度，既一面保护本人利益，一面复谋取社会利益，若对于管理人赋与报酬请求权以奖励之，不更具有重要之意义乎？”[13]
（四）增加规定管理人的责任。在立法上，宜采取以管理人对于抽象的轻过失负责为原则，以对故意和重大过失负责为例外的办法。
（五）增加规定本人的承认制度，具体包括本人承认的对象、效力和溯及力等内容。
四、我国见义勇为制度的完善
见义勇为是指“没有法定或约定的义务，在紧急情况下，为了使国家、公共利益或者他人的人身、财产或其它权利免受正在进行的侵害或危险而作出了不顾个人安危，同违法犯罪作斗争或者抢险救灾合乎社会正义的危难救助行为。”[14]它的要件有三：1、行为人实施了危难救助行为。所谓危难救助行为，是指国家、集体、他人实施了危难救助行为。所谓危难救助行为，是指国家、集体、他人的财产安全或公民的人身安全正处于危难境地，行为人为使其利益免受危害或减少其损害而主动进行的救助行为。[15]2、行为人没有法定的或约定的义务。3、行为人主观上具有使公、私利益免受危害或减少损害的意图。
对于见义勇为的救济途径，有不同的主张。第一种主张认为，适用《民法通则》第109条规定。[16]第二种主张认为，适用《民法通则》第93条规定。第三种主张认为，适用最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第15条规定。对此，有学者提出，本司法解释第15条实际上是对《民法通则》第109条和《民法通则若干意见》第142条的继承和完善，但并没有根本改变原来法律规定。第一种主张和第三种主张基本上一致。[17]我认为，第二种主张较为合理。理由是：1、见义勇为的法律性质与无因管理相同，都是合法的事实行为。2、见义勇为的立法宗旨与无因管理相同，都是为了倡导社会道德风尚，维护国家、集体和他人的合法权益。3、见义勇为具备无因管理的要件。有人认为，见义勇为若适用无因管理之法律，则产生无因管理之债，受益人（本人）所应承担的，既不是赔偿责任，也不是补偿责任，而是“偿付”责任，无因管理之法律（包括司法解释）并没有规定受益人承担补偿责任。[18]这乃是对无因管理制度之本义的误解。如前所述，在无因管理中，管理人对本人享有必要或有益费用求偿权、损害赔偿请求权、债务求偿权和损害赔偿请求权和报酬请求权而不是所谓的“偿付”责任（这实际上是就法律论法律）。至于我国目前无因管理之法律（包括司法解释）并没有规定受益人承担补偿责任，这是事实，但可以通过完善立法加以补救，而不能从现行法律的不完善就轻易得出见义勇为不适用无因管理的规定。应该说，见义勇为是无因管理的一种特殊类型。
见义勇为作为一种特殊的无因管理行为，立法上在规定适用无因管理制度时应作以下规定：1、因防止、制止不法侵害所发生的见义勇为，行为人因此而遭受损害的，不法侵害人应负损害赔偿责任，受益人应给予适当的补偿。2、因防止、制止不法侵害所发生的见义勇为，行为人因此而遭受损害的，行为人可以请求受益人先行赔偿；受益人承担赔偿责任后，有权向不法侵害人求偿。3、为避免或减轻非人为因素造成的损害，行为人因此而遭受损害的，受益人应负损害赔偿责任或给予足额的补偿。4、在上述情形下，行为人遭受的损害不能获得全部赔偿或足额的补偿的，国家和社会应当承担相应的救济义务，以保障行为人及其由其扶养的近亲属的基本生活和工作。


第 编 债法
第 章 法定之债
第 节 无因管理
第一条 没有法定或约定的义务，为避免他人利益受损失，自愿管理他人事务的行为，为无因管理。
第二条 管理人为事务管理时，应依本人的意思，以有利于本人的方法为之。
第三条 管理人开始管理时，以能通知为限，立即通知本人。但本人已知时，不在此限。
管理人通知本人后，如无紧急情形，应等待本人的指示。
第四条 管理人于本人、本人的继承人或法定代理人能够进行事务管理前，应继续管理。但继续管理违反本人的意思或显然不利于本人的，应停止管理。
第五条 管理人应告知本人管理事务的情况或请求告知管理事务的情况，及结束时报告管理的始末。