山东省人大常委会


山东省港口条例
2009年11月28日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过

　　第一章总则
　　第一条
　　为了加强港口管理，保护和合理利用港口资源，维护港口安全与经营秩序，保障当事人合法权益，促进港口建设与发展，发挥港口在经济和社会发展中的作用，根据《中华人民共和国港口法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条在本省行政区域内从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本条例。
　　第三条港口建设与发展应当遵循统一规划、合理布局、科学运作、公平竞争的原则。
　　第四条港口所在地的县级以上人民政府应当将港口建设发展纳入当地国民经济和社会发展规划，加大对港口公用基础设施的投入，统筹港　　口物流、仓储和临港工业布局，依法保护和合理开发利用港口资源。
　　鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口。
　　第五条县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责本行政区域内的港口管理工作，港航管理机构具体履行管理职责。
　　前款规定的交通运输行政主管部门及其所属的港航管理机构，以下简称交通港口管理部门。
　　跨设区的市行政区域的港口，由省人民政府交通港口管理部门负责管理。
　　发展改革、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、水利、海洋与渔业、环境保护、安全生产监督管理等部门以及海关、检验检疫和海事管理机构，按照职责分工做好港口管理的相关工作。

　　第二章港口规划
　　第六条港口规划包括全省港口布局规划和港口总体规划。港口总体规划应当符合全省港口布局规划。
　　编制港口规划应当体现合理利用岸线资源的原则，符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、法规规定的其他有关规划相衔接、协调。
　　编制港口规划应当组织专家论证，并依法进行节约能源、环境影响、安全生产等方面的论证审查。
　　第七条全省港口布局规划，由省人民政府交通港口管理部门征求省有关部门、单位和设区的市人民政府的意见编制，经省人民政府同意，并按规定征求国务院交通运输主管部门意见后，由省人民政府公布实施。
　　第八条设区的市人民政府应当根据全省港口布局规划确定的港口功能和规模，划定港口陆域和水域规划控制区。
　　在港口陆域和水域规划控制区内禁止新建、改建或者扩建永久性建筑物、构筑物及其他设施。
　　第九条港口总体规划由设区的市人民政府交通港口管理部门征求有关部门和单位的意见编制。
　　主要港口的总体规划依法报经批准并公布实施；重要港口的总体规划由省人民政府征求国务院交通运输主管部门意见后批准并公布实施，重要港口名录由省人民政府征求国务院交通运输主管部门意见后确定并公布；其他港口的总体规划由设区的市人民政府批准后公布实施，并报省人民政府备案。
　　省和设区的市人民政府交通港口管理部门可以根据需要编制港口布局规划和港口总体规划的相关专项规划。
　　第十条设区的市人民政府交通港口管理部门应当根据港口总体规划编制港区控制性详细规划，经本级人民政府依照法定程序批准后公布实施，并报省人民政府交通港口管理部门备案。
　　港区控制性详细规划，包括港区功能定位、港区主要功能布局、港区陆域布置规划、港区水域布置规划、港区港界划分及相应的港区配套设施规划。
　　第十一条经批准的全省港口布局规划和港口总体规划不得擅自更改。修订或者调整港口规划，应当按照原审批程序办理。
　　第十二条在港口规划区内建设建筑物、构筑物及其他设施，必须符合港口总体规划和港区控制性详细规划。

　　第三章港口岸线使用
　　第十三条县级以上人民政府应当按照港口规划，严格保护和合理利用港口岸线资源。沿海和内河干线航道上的港口岸线资源，应当优先用于公用码头建设。
　　县级以上人民政府应当引导、支持有条件的自用码头提供公共服务，提高港口岸线资源利用效率。
　　建设港口设施使用港口岸线，应当符合港口规划，并按规定报经批准。
　　第十四条建设港口设施使用港口岸线的，应当向所在地设区的市人民政府交通港口管理部门提出书面申请，并提交下列材料：
　　（一）法人证明及法定代表人身份证明；
　　（二）建设项目工程可行性研究报告；
　　（三）建设项目选址意见书；
　　（四）法律、法规规定需要提交的其他材料。
　　第十五条对申请使用港口非深水岸线的，设区的市人民政府交通港口管理部门应当自受理申请之日起二十日内征求本级人民政府有关部门和海事管理机构意见后，报省人民政府交通港口管理部门征求发展改革部门意见后审批，省人民政府交通港口管理部门应当自受理申请之日起二十日内，作出批准或者不予批准的决定。
　　申请使用港口深水岸线的，应当按照国家有关规定报经批准。
　　第十六条港口岸线使用人应当按照批准的范围、功能使用港口岸线，不得擅自变更；确需变更的，港口岸线使用人应当向所在地设区的市人民政府交通港口管理部门提出书面申请，由原审批机关批准。
　　港口岸线使用人终止使用港口岸线的，应当书面报告所在地设区的市人民政府交通港口管理部门，由原审批机关办理注销手续。
　　第十七条港口岸线使用人应当自被批准使用港口岸线之日起二年内开工建设港口等设施。逾期未开工建设的，港口岸线使用批准文件失效；但是，因不可抗力或者政府及其有关部门的行为造成开工建设迟延的除外。
　　港口岸线使用人应当自被批准使用港口岸线之日起二年内按照项目投资总额的百分之三十以上投入建设港口等设施；二年内未达到最低投资限额的，应当于期限届满三十日前申请办理续期手续。续期期限最长不得超过六个月。
　　第十八条在港口规划区内需要临时使用港口岸线的，应当向所在地设区的市人民政府交通港口管理部门提出书面申请。书面申请应当包括临时使用港口岸线的期限、范围、用途、恢复措施等事项。
　　设区的市人民政府交通港口管理部门应当自受理临时使用港口岸线申请之日起二十日内，作出批准或者不予批准的决定。对可能影响通航安全的，应当事先征求海事管理机构的意见。
　　第十九条临时使用内河港口岸线的期限不得超过一年；临时使用沿海港口岸线的期限不得超过二年。期限届满确需继续使用的，应当在期限届满三十日前向设区的市人民政府交通港口管理部门提出续期申请。续期期限最长不得超过一年。续期期满后不得再行申请续期。
　　临时使用港口岸线，不得建设永久性的建筑物、构筑物及其他设施。建设的临时性设施，岸线使用人应当自使用期满后三个月内自行拆除，恢复岸线原貌。

　　第四章港口建设
　　第二十条港口建设应当符合港口规划，并按照国家和省有关规定办理审批、核准或者备案手续。
　　港口建设根据国家和省有关规定，实行项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。
　　建设港口工程项目，应当依法进行环境影响评价。
　　港口建设项目的安全设施和环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。
　　第二十一条港口建设项目实行法人管理、企业自检、社会监理、政府监督的施工安全和质量保证体系。
　　国家和省审批、核准的港口建设项目，项目法人应当在开工前向省人民政府交通港口管理部门或者其委托的质量监督机构办理质量监督手续；其他港口建设项目，项目法人应当在开工前，向所在地设区的市人民政府交通港口管理部门或者其委托的质量监督机构办理质量监督手续。
　　港口建设应当按照国家有关规定采用节能降耗、防止污染并能保证工程质量的新技术、新工艺、新材料。
　　第二十二条港口建设项目施工时，项目法人应当采取相应的安全防护措施和环境保护措施，对航道、防波堤、锚地、航标、导流堤、护岸等港口公共基础设施造成损坏的，应当及时予以修复。港口建设项目竣工后，应当及时清除港区内的废弃物。
　　第二十三条港口建设项目完工后，应当按规定进行试运行；试运行前，项目法人应当向港口所在地的交通港口管理部门办理备案手续。
　　港口设施建设工程试运行期满后，应当按规定进行竣工验收；经竣工验收合格后方可交付使用。
　　第二十四条县级以上人民政府可以根据港口总体规划组织开发建设公用港区，并由开发单位出租经营。转让公用港区经营权取得的收入，按规定纳入同级财政管理，并全部用于港口设施的维护和港口的发展。
　　县级以上人民政府按照特许经营方式确定港口设施的建设经营单位的，应当与其签订特许经营协议，明确港口设施的建设要求、经营期限、维护责任、公共服务义务、保证措施、期限届满后设施的处理以及违约责任等事项。
　　第二十五条县级以上人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护；根据港口建设发展需要，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。
　　第二十六条国家、省重点港口建设项目和非经营性的航道、锚地、防波堤、航标、陆岛交通码头等港口公共基础设施建设用海，按照国家和省有关规定免缴或者减缴海域使用金。
　　因港口建设项目填海形成的土地，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

　　第五章港口经营
　　第二十七条从事下列港口经营活动，应当具有固定的经营场所，具备相应的设施、设备、专业技术人员和管理人员，并符合国家规定的其他经营条件，依法取得港口经营许可证，并办理工商登记：
　　（一）为船舶提供码头、过驳锚地、浮筒等服务设施；
　　（二）为旅客提供候船及上下船舶的设施和服务；
　　（三）在港区内为委托人提供货物装卸（过驳）、仓储、驳运、集装箱堆放、拆拼集装箱以及对货物及其包装进行简单加工处理等作业；
　　（四）为船舶进出港口、靠离码头、移泊提供顶推、拖带等服务；
　　（五）为船舶提供岸电、燃物料、生活品供应、船员接送以及提供垃圾接收、压舱水（含残油、污水）处理、围油栏服务等船舶港口服务；
　　（六）从事港口设施、设备和港口机械的租赁、维修业务；
　　（七）法律、法规规定的其他港口经营活动。
　　依照前款规定，依法取得港口经营许可证从事港口经营活动的企业，以下统称港口经营人。
　　第二十八条从事港口经营活动，应当向设区的市人民政府交通港口管理部门提出书面申请。设区的市人民政府交通港口管理部门应当自受理申请之日起二十日内，作出许可或者不予许可的决定。准予许可的，颁发港口经营许可证，并报省人民政府交通港口管理部门备案；不予许可的，应当书面通知申请人并告知理由。
　　交通港口管理部门实施港口经营许可，应当遵循公开、公正、公平的原则。
　　港口经营许可证不得转让、出借和出租。
　　第二十九条港口经营人需要变更港口经营许可证载明事项的，应当按规定办理变更手续。
　　港口经营人需要歇业的，应当按规定办理备案手续；对歇业一年以上或者停业的，应当按规定收回并注销其港口经营许可证。
　　第三十条港口经营人应当依法经营、公平竞争，为社会提供安全、公平、便捷、优质的服务。
　　港口经营人的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得向港口经营人摊派或者违法收取费用，不得违法干预港口经营人的经营自主权。
　　第三十一条从事港口旅客运输服务的港口经营人应当做好旅客、车辆以及其他货物上下船舶的登记、疏导和秩序维护工作，提供安全、快捷、便利的服务，实行严格交接制度。
　　客运船舶不能按时运输旅客的，港口经营人应当及时发布公告，并会同承运人维持候船秩序，妥善安排滞留旅客，做好旅客疏散、船期变更或者退换票等工作。
　　第三十二条港口经营人从事港口作业时，应当优先安排抢险、救灾和国防建设等急需物资的作业。
　　第三十三条港口经营人不得实施下列行为：
　（一）限制船舶代理、货运代理、理货、船舶物料供应等港口配套服务经营人及其交通工具进入港区从事合法经营活动；
　（二）强迫服务对象接受指定服务；
　（三）违背服务对象的意愿附加其他条件；
　（四）擅自为交通港口管理部门或者海事管理机构通报的违规船舶提供装卸服务。
　　第三十四条港口经营人应当遵守国家和省有关港口经营价格和收费的规定，在其经营场所公布经营服务的收费项目和收费标准，并使用国家和省规定的港口经营票据。
　　第三十五条交通港口管理部门应当会同有关部门推动港口信息化建设，科学整合与共享信息，定期发布港口公用信息，并为港口经营人、旅客等提供信息咨询服务。
　　第三十六条港口经营人应当按照有关环境保护法律、法规的规定，采取有效措施，防止对环境的污染和危害。
　　第三十七条交通港口管理部门应当按照国家和省有关规定做好港口行政事业性收费的征收和管理工作，可以根据需要委托港口经营人代收港口行政事业性收费。
　　港口行政事业性收费的缴纳义务人和代收单位，应当依法缴纳或者征收有关费用。

　　第六章港口安全
　　第三十八条县级以上人民政府应当加强港口安全管理工作，及时协调、解决港口安全管理工作中的重大问题。
　　交通港口管理部门、安全生产监督管理部门、海事管理机构和其他有关部门，应当按照各自职责，加强对港口安全的监督管理。监督检查中发现安全隐患，应当按规定责令被检查人立即排除或者限期排除。
　　港口经营人应当履行安全生产主体责任，对经营范围内的港口安全负直接责任。
　　第三十九条交通港口管理部门应当依法制定应急预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系。港口发生生产安全事故或者出现紧急情况时，交通港口管理部门应当适时启动应急预案，组织实施应急救援和处置。
　　第四十条安全生产监督管理、气象、海洋、海事等部门应当建立安全信息联动共享机制，及时为港口经营人提供安全信息服务。
　　港口经营人应当严格执行安全生产管理责任制，及时接收有关安全信息。在气象预报未来一个航次时间内航区风力达七级以上时，从事港口旅客运输服务的港口经营人不得允许旅客、车辆上船。
　　第四十一条港口经营人应当按规定在码头、仓库、货场、候船厅、停车场等场所配备消防器材和安全检查设施。
　　港口经营人应当保持港区道路交通信号灯、交通标志、交通标线准确、清晰和完好，符合道路交通安全、畅通的要求。
　　港口经营人发现其作业区内助航标志和导航设施损坏的，应当及时向海事管理机构报告。
　　第四十二条港口经营人应当依法制定危险货物事故应急预案、环境污染事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案，并按规定报当地人民政府安全生产监督管理部门、交通港口管理部门和海事管理机构备案。
　　港口发生生产安全事故或者出现紧急情况时，港口经营人应当立即启动应急预案，采取有效措施防止和控制事故蔓延，避免和减少人员伤亡和财产损失，并按照有关规定及时报告当地安全生产监督管理部门、交通港口管理部门、公安机关和海事管理机构。
　　第四十三条港口经营人应当按照国家有关规定，对石油化工码头、罐（库）区、危险货物装卸码头和库场、港区内加油站以及生产用燃料油储存库等场所，进行专项安全评价，制定安全措施。
　　从事港口客运码头、散粮筒仓码头及筒仓和其他非危险货物装卸码头经营的，应当对可能影响安全生产的因素，开展安全现状评价，并根据安全现状评价结论，制定合理可行的安全措施。
　　第四十四条从事危险货物港口作业的港口经营人，应当按规定取得设区的市人民政府交通港口管理部门核发的危险货物港口作业认可证；从事危险货物港口作业的管理和作业人员，应当按规定取得从业资格证。
　　港口经营人不得超越经认可的作业范围从事危险货物港口作业。
　　第四十五条港口经营人从事危险货物港口装卸、过驳、储存、包装、集装箱装拆箱等作业的，应当在作业开始二十四小时前，按规定向所在地交通港口管理部门报告。交通港口管理部门应当在接到报告后二十四小时内，作出是否同意作业的决定，通知报告人，做好危险货物港口作业的安全监督，并通报海事管理机构。未经交通港口管理部门同意，港口经营人不得进行危险货物港口作业。
　　作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，或者将危险货物谎报为普通货物。
　　船舶进出港口和载运危险货物进出港口，应当按规定向海事管理机构报告。海事管理机构接到报告后，应当及时通报交通港口管理部门。
　　第四十六条遇有旅客滞留、货物积压而阻塞港口的，港口经营人应当立即报告所在地交通港口管理部门。交通港口管理部门接到报告后，应当及时采取有效措施，进行疏港；港口所在地设区的市、县（市、区）人民政府认为必要时，可以直接采取措施，进行疏港。
　　港口经营人及有关单位和个人应当服从疏港的统一调度。
　　第四十七条港区内遇有海难、火灾、严重海域污染等紧急情况时，当地人民政府应当立即组织海事管理机构、交通港口管理部门、公安机关等采取有效措施实施救助，保障人身、船舶、货物及其他财产的安全。有关部门和单位应当服从当地人民政府的组织和调度。
　　第四十八条为航行国际航线的船舶和移动式海上钻井平台提供服务的港口经营人，应当制订和实施港口设施保安计划，定期进行港口设施保安训练，参加港口设施保安演习。
　　交通港口管理部门应当监督港口经营人港口设施保安计划的实施，对其管理的港口公用基础设施进行保安评估，并组织港口设施保安演习。
　　停靠航行国际航线的船舶的港口设施应当取得有效港口设施保安符合证书；未取得有效港口设施保安符合证书的，不得停靠航行国际航线的船舶。
　　第四十九条外国籍船舶和按照国家规定应当申请引航的中国籍船舶，在港口水域内航行或者靠泊、离泊、移泊的，应当向引航机构申请引航；其他船舶在港口水域内航行或者靠泊、离泊、移泊的，可以根据需要申请引航。
　　引航机构在接到船舶引航申请后，应当及时安排持有有效证书的引航员，按照船舶引航的规定，为申请引航的船舶提供及时、安全的引航服务，不得无故拒绝或者拖延引航。
　　交通港口管理部门应当依法加强对引航机构的监督管理。
　　第五十条港口经营人应当在车辆进港处、售票大厅、码头停车场等场所的显著位置公告船舶禁运、限运的车辆和物品，并按照规定对装载的车辆、货物和乘客实施安全检查，及时排除安全隐患。
　　港口经营人发现下列情形之一的，应当立即采取应急处置措施，并及时报告所在地交通港口管理部门、公安机关或者海事管理机构：
　　（一）有未申报或者申报不实的危险货物的；
　　（二）已申报的危险货物中有性质相抵触的危险货物的；　　　
　　（三）普通货物中夹带危险货物的；
　　（四）装载、携带、夹带国家禁止上船的危险物品的；
　　（五）车辆体积和总质量超过国家规定限值或者不符合船舶设计要求；
　　（六）车辆油箱渗漏或者油箱口密封不严；
　　（七）车载货物绑扎不牢固；
　　（八）不如实申报车载货物重量的；
　　（九）其他可能危及港口安全、船舶安全和运输安全的情形。
　　第五十一条禁止在港口水域从事下列活动：
　　（一）养殖、种植或者捕捞作业；
　　（二）倾倒泥土、砂石及其他废弃物；
　　（三）排放有毒、有害物质；
　　（四）擅自进行可能危及港口安全的采掘、爆破活动；
　　（五）其他可能危及港口安全的行为。

　　第七章监督检查
　　第五十二条交通港口管理部门应当建立健全港口监督检查制度，依法对港口规划的实施、港口岸线使用、港口建设和经营、港口安全生产等活动实施监督检查，发现违法情形或者存在安全隐患的，应当依法予以处理。
　　第五十三条交通港口管理部门实施监督检查时，有权向被检查单位和有关人员了解情况，查阅、复制、调取有关资料。
　　监督检查人员实施监督检查时，应当出示行政执法证件。对检查中知悉的商业秘密，应当予以保密。
　　监督检查人员应当将监督检查的时间、地点、内容、发现的问题及处理情况作出书面记录，并由双方负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将情况记录在案。
　　第五十四条交通港口管理部门应当依法做好港口的统计调查工作。
　　从事港口经营、建设及相关活动的单位和个人，应当依法如实填报、提供统计调查资料。
　　第五十五条交通港口管理部门应当建立港口经营人经营诚信档案，对港口经营人经营守信情况、遵守有关法律、法规情况进行记录，并定期进行科学合理的评价，向社会公布评价结果。
　　第五十六条交通港口管理部门应当设立举报电话、信箱或者电子邮箱，接受公民、法人和其他组织的举报。对受理的举报经调查核实后，应当依法予以处理。

　　第八章法律责任
　　第五十七条违反本条例规定的行为，法律、法规已规定法律责任的，按照其规定执行；法律、法规未规定法律责任的，按照本条例的规定执行。
　　第五十八条违反本条例规定，有下列行为之一的，由交通港口管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由交通港口管理部门申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下的罚款：
　　（一）未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的；
　　（二）不符合港口总体规划和港区控制性详细规划建设建筑物、构筑物及其他设施的；
　　（三）在港口陆域和水域规划控制区内新建、改建或者扩建永久性建筑物、构筑物及其他设施的；
　　（四）临时使用港口岸线建设永久性建筑物、构筑物及其他设施的。
　　第五十九条违反本条例规定，有下列行为之一的，由交通港口管理部门按照下列规定予以处罚：
　　（一）未经批准，变更港口岸线使用范围、功能的，责令限期改正，可以处一万元以上三万元以下的罚款；逾期不改正的，撤销港口岸线使用批准文件；
　　（二）未经批准，临时使用港口岸线的，责令限期改正，可以处一万元以上三万元以下的罚款；
　　（三）转让、出借或者出租港口经营许可证的，处五千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，吊销港口经营许可证；
　　（四）港口经营人擅自为交通港口管理部门或者海事管理机构通报的违规船舶提供装卸服务的，责令改正，可以处三万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；
　　（五）港口经营人超越经认可的作业范围从事危险货物港口作业的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处五千元以上二万元以下的罚款；
　　（六）取得港口经营许可证的港口经营人不再具备法定许可条件的，责令限期整改；经限期整改仍未达到法定许可条件的，依法吊销其港口经营许可证；
　　（七）作业委托人未向港口经营人如实申报危险货物的名称、数量、适用包装、危害特性或者在委托作业的普通货物中夹带危险货物的，可以处三千元以上三万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
　　（八）缴费义务人未按规定缴纳港口行政事业性收费的，责令限期补缴；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。
　　第六十条违反本条例规定，旅客、车辆携带或者夹带国家禁止乘船的危险物品乘船，拒不听从劝阻的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第六十一条违反本条例规定，港口岸线使用人投资建设港口等设施逾期六个月未达到最低投资限额的，由交通港口管理部门处以项目总投资额千分之二的罚款；逾期一年未达到最低投资限额的，处以项目总投资额千分之五的罚款；逾期二年未达到最低投资限额的，撤销港口岸线使用批准文件。
　　第六十二条违反本条例规定，港口建设项目法人未及时修复港口公共基础设施、清除港区内废弃物的，由交通港口管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由交通港口管理部门组织修复、清除，所需费用由港口建设项目法人承担。
　　第六十三条违反本条例规定，引航机构无故拒绝或者拖延引航的，由交通港口管理部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　第六十四条县级以上人民政府、有关部门及其工作人员在港口管理工作中有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不依照规定的条件、程序和期限实施行政许可的；
　　（二）不依法履行安全生产监督管理职责，造成生产安全事故的；
　　（三）违反规定权限、程序擅自修改港口规划的；
　　（四）参与或者变相参与港口经营的；
　　（五）索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；
　　（六）发现违法行为不及时查处，造成严重后果的；
　　（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第九章附则
　　第六十五条在石油、化工、电力、邮电、粮油、造船、煤炭等专用码头从事港口经营业务以及在渔业港口从事经营性货物运输服务的，适用本条例。
　　第六十六条本条例自2010年4月1日起施行。2004年5月17日山东省人民政府发布的《山东省港口管理办法》同时废止。


浅论法律的变动性权威瑕疵及其矫正
——兼论法律稳定性与适应性的协调

刘长秋
（200020，上海社会科学院法学研究所，上海）

摘 要：法律的变动性权威瑕疵专指由于法律内容的频繁变动性而导致地对法律威信及其公众信任度的损抑。法律变动性权威瑕疵的实质是由于立法对法律稳定性与适应性的关系的不恰当处理而导致的法律权威的一种病变。因此，矫正法律的变动性权威瑕疵，实际上就是要在立法过程中正确处理法律稳定性与适应性之间的关系。法律的变动性权威瑕疵在我国目前的立法中已表现得非常突出，需要立法者采取适宜的对策加以应对。
关键词 法律；变动性权威瑕疵；稳定性；适应性；协调
中图分类号：D900 文献标识码：A

就渊源而言，法律权威的产生主要是基于人们对法律的认同和信任。正如有学人所指出的：“主体对法律信仰的程度越高，范围越大，表明法律越有权威；反之，如果主体对不信仰法律，虽然不能断言法律没有权威，但至少可以说明法律权威没有被显示出来。”[1] 基于此，笔者提出法律权威瑕疵这一概念，用以指由于某些因素的影响而导致的对法律的威信及其公众信任度的损抑；而法律的变动性权威瑕疵就是由于法律内容的频繁变动性而导致的法律威信及其公众信任度的损抑。从原因方面来讲，法律权威瑕疵的产生是多种复杂因素的共同作用的结果，法律的不稳定性与内容的不公正性、执法部门的不依法行政、司法机关的不公正司法等，都是影响法律信用，从而使其产生权威瑕疵的现实或潜在根源。在我国，法律的权威瑕疵现象已相当普遍，产生的根源亦复杂多样，而法律的变动性所引发的权威瑕疵则表现得最为严重和突出。当前，随着 “依法治国”这一方略在我国的深入实施，我国先后制定并修改了一系列法律法规，将社会生活中的许多领域都纳入了规范化和法制化的轨道；但与此同时，我国在加快本国法制建设，力行“依法治国”的过程中却似乎过分地忽视了法律频繁变动性对法律权威的负面影响，以致与法律的频繁变动相伴随的法律的权威瑕疵现象已日益成为我国法制建设的一个不容忽视的问题。在这种背景下，研究法律变动性权威瑕疵产生的根源，探讨其防范或应对粗略，无疑应成为每个法律工作者所义不容辞的责任。
一、立法的稳定性、适应性及法律的变动性权威瑕疵
从根源上来说，法律变动性权威瑕疵的产生主要是由于立法者对立法的适应性与稳定性之间关系处理的欠妥当导致的。那么，立法为什么要具有稳定性和适应性呢？在维系法律权威方面，立法的稳定性与适应性之间是一种什么样的关系呢？对这些问题的探讨显然是研究法律变动性权威瑕疵所必需的。
众所周知，保持立法的相对稳定性是维护法律权威的一个基本要求，也是我国立法过程中所理应遵循的一个重要原则。立法的稳定程度直接影响着社会公众的法律理念，并进而影响到其对法律的整体信仰，而公众的整体法律信仰则是法律是否具有权威的一个主要衡量系数。“人们对现行法律的信仰程度越高，范围越广，表明法的权威性越强；反之，法律的权威性便越低。”[2] 因此，在一个立法稳定程度较高的国家里，其公民往往具有较强的法律理念，对法律有着较高的整体信仰，而法律的权威也相应较高。反之，在一个法律缺乏相对稳定性的国家里，由于立法频繁变动所导致的人们对法律内容的难于把握，人们往往会对法律产生一种近乎本能的反感，这就使其难以形成对法律的信仰，从而大大降低了法律所本应有的权威。所以，维护法律权威所必需的一项工作就是要科学立法以提高法律的预见性和生命力，从而恰当保持法律所应有的稳定性，降低法律变动性对其应有权威的损抑。
无庸讳言，适应性也是法律存在并保持其应有权威的一个实质性要件。从某种意义上讲，法律是为了适应社会发展需要而出现的、以实现绝大多数社会成员共同的理想社会模式为目标的一种工具或手段，适应性是法律本身所内涵的一个要求，是法律有效发挥其调整功能的客观需要。法律的存在及其权威维系的主要意义在于：法律作为一种权威化的规范，本身就具有一定适应性，能够解决社会发展过程中所伴生的某些尖锐矛盾，从而能够保证社会以某种有序的状态向前发展。这是法律适应性的价值所在。因此，从这一点上来说，法律必须具有适应性，否则，将无疑于一纸具文。
稳定性与适应性都是维护法律应有权威的必备要素，二者对立统一于法律权威的存续状态之内，并具体实现于相应的立法过程之中。具体说来，法律的稳定性是指法律的内容应在一定时期内保持稳定，不宜朝令夕改、随意变动；法律的适应性则是指法律的内容应与现实社会生活相挂靠，其具体规范应适合于解决社会生活中的相应问题。法律的稳定性要求是建立在法律适应性的前提之上的，也就是说，稳定性的法律是以其内容的适应性为存在的基础的，只有具备了适应性的法律才有可能保持相对的稳定性，而缺乏适应性的法律必然会导致其内容上的频繁变动；反过来，法律的适应性也需要相应的稳定性作为依托，没有相对的稳定性，法律的适应性根本就无以存在。稳定性与适应性是保证法律权威安全、维护法律应有权威所必不可少且在某些方面相互配合、彼此支持的两道重要的保护网，二者尽管在某一段时间内可以彼此脱离对方而孤立存在，但这种存在状态必然会使法律在相应时间内失去其中的一道保护网，而相应增加了损害法律权威的各种外在因素侵入的机率，这必将会为法律的权威安全设置隐患，并会最终导致法律权威瑕疵的产生。另一方面，法律的稳定性与适应性之间又存在着一种相互消长的关系。法律是由人制定的，但却决不是由人任意制定的。法律是为解决现实生活中所出现的矛盾而设置的，社会发展所带来的矛盾的多样性必然要求其做频繁的变动。而作为一种具有调控、指引、预测、教育、评价和强制功能的行为规范，它又必须保持相对的稳定性，这是其属性使然。因此，法律稳定性的实现必然会压抑其适应性的充分发挥，而要保持法律的适应性也必然会在一定程度上破坏其稳定性。
保持法律的相对稳定性并使法律的稳定性与其适应性相结合是我国立法的一项重要原则，也是维护法律权威的一个基本要求。然而，法律稳定性与适应性之间关系的上述复杂性却为立法者实际衡量二者在维护法律权威过程中的分量并具体协调其相互关系设置了重大障碍，以致其多数情况下都不得不暂时牺牲法律的稳定性来成全其适应性。而作为一种权宜之计，这种做法显然是有失妥当的，因为它会将法律的应有权威置于一种极其危险的境地，最终导致法律权威瑕疵的产生。作为一种权威化的规范，法律要想在社会生活中真正发挥其权威性作用，就必须先要得到社会公众的普遍认同和信任。但公众的这种认同和信任是有条件的，条件之一就是要求法律保持相对的稳定性。因为只有稳定的事物才能给人以安全感，只有给人以安全感的事物才容易使人们对其产生认同感和信任度。从法律产生和存续的基础来看，法律最初的产生一方面固然是基于阶级统治的需要，但另一方面也未尝不是基于人们对秩序化自由的渴望，即人们渴望通过法律来建立一种能保障其适度自由的秩序，该种秩序能够给人们以足够的安全感和稳定感，能够使其身心远离疲惫，使其生活保持安定与和谐。而缺乏稳定性的法律所建立起来的秩序显然难以给人们以足够的安全感和稳定感。因此，公众所愿意且最终能够认同和信任的法律只能是一种具有相当稳定性的法律，绝不会是一种以牺牲稳定性为代价来换取相对适应性的法律；而缺乏公众认同感和信任度的法律是不可能会具有健康的权威的。从这一点看来，稳定性是树立并保持法律权威的前提条件之一，而法律权威的构建和维系也始终都离不开法律稳定性的支持与配合。而法律的频繁变动性，由于极易导致法律内容之间的冲突，且使人们无法认识、知晓或充分了解不断增多的法律法规的内容，使许多法律都难以真正起到指引、规范人们行为的作用，因而会对法律的权威造成极大的损抑；此外，法律的频繁变动性还会带来执法者执法的障碍及司法者司法的困难，这必然会影响法律的实效，从而间接影响法律的应有权威，为权威瑕疵的产生打造了另一诱因。
当前，我国正在加大步伐进行政治经济体制改革，为了保证改革的顺利进行，我们相应加大了法制建设的力度，先后制定颁布了大量的法律法规。这充分表明了中国用法制来推进和保障改革开放的决心。但另一方面，我们又不无遗憾地看到：我们追求法治的良好愿望及与之相伴随的立法数量的增多并没有使许多法律树立和保持其应有权威；相反，由于过分追求立法的数量，我国法律的质量受到了很大的挑战，许多法律都含有严重的权威瑕疵。因为，我国现行的许多法律都是以牺牲法律的稳定性为代价来成全其适应性的。这种成全在一定限度上挽回了法律的一点“面子”之外，却在更大程度上损害了法律的权威。以我国《大气污染防治法》为例。1987年9月5日，我国制定颁布了《大气污染防治法》，但该法在实施后还不到8年的时间里便已问题层出，不仅因其严重的保守性和落后性而无法适应我国大气污染防治工作的紧迫需要，且严重地阻碍了我国环境法律体系的完善。为此，第八届全国人大常委会于1995年8月29日对该法作出了修改，而由于这次修改的立法指导思想仍趋保守，导致修改后的《大气污染防治法》仍旧无法满足我国大气污染防治工作的需要，又被迫于2000年4月30日对该法进行再次修改。这三次大的修改，充分暴露了我国立法质量的缺欠，也使得该法的权威性骤减，以致许多人都不仅对《大气污染防治法》所能够起到的实际作用不以为然，且甚至不认为该法也是由国家强制力加以保障实施的、任何单位和个人也都须严格遵守的法律，这无疑为有关机关的执法增设了许多障碍。在短短13年的时间里，一部法律便被三易其稿，这种情况在我国当代立法史上并非特例，相反，它已经成为我国立法实践中一种很为普遍以致许多人都习以为常的现象。这种的现象之普遍其实在我国现行宪法的变动史上也反映得极为明显，我国现行宪法是1982年颁行的，迄今已进行了数次修改，其中，在最近的一次修改——即1999年修宪的尘埃刚刚落定，人们对新宪法的内容才刚有初步认识的时候，新的修宪活动便伴随着“三个代表”在党政生活中的确立而被提上了议事日程，党中央甚至还专门提出了修宪建议。这在一方面反映了我国对法制日益重视的同时，也从另外一个方面说明了我国法律在适应性方面所存在着的严重缺陷。而正是由于这些严重缺陷的存在，以致立法实践中不得不通过牺牲法律稳定性的方式来弥补其适应性不足的缺欠，而这一点直接导致了广大公众对立法内容把握难度的增加，影响了人们对立法本应有的情感和信任，从而最终引诱发了法律变动性权威瑕疵的产生，使得不少法律都缺乏本应有的权威。
二、变动性权威瑕疵的矫治途径：法律稳定性与适应性的协调
通过以上论述，我们不难看出：法律变动性权威瑕疵的实质是由于立法者对法律稳定性与适应性关系的不恰当处理而导致的法律权威的一种病变。因此，矫正这种瑕疵实际上就是要求正确合理地处理法律稳定性与适应性之间的关系。如前所述，我国以往的大多数的立法是以牺牲法律的稳定性为代价来成全其适应性的，这在强化了法律效能的同时，却也为法律带来了变动性权威瑕疵，从而极大地损害了法律的权威。从长远角度来看，这种做法是很不可取的。随着我国法制建设的逐步深入，这种做法必将以其显而易见的局限性而为我国的立法所摒弃。经济的发展及社会的进步，都要求有高质量和健康权威的法律来保驾护航，探讨协调法律稳定性和适应性关系的有效途径，谋求建立二者之间关系的最佳模式，以保证法律权威的有力发挥和有效维护，已成为当务之急。为此，笔者提出以下几种矫治策略：
（一）适当发展判例法
判例是由一定司法机关（通常是最高法院）公布的要求本级或下级法院在处理相同或类似案件时予以遵循的具有典型性或制作良好的判决。[3] 判例法是关于创制、借鉴并遵循判例的一系列原则、规则和制度的总称。在普通法系国家，判例法是一个极其重要的法律渊源，而判例法之所以能够并得以成为这些国家的重要法律渊源，一方面是由这些国家的法律传统决定的，另一方面也未尝不是理性选择的结果。我们知道，法律是用以规制社会的，而社会具有不可逆转和阻挡的前进性。这就极易导致这样一种结果，即“社会的需要和社会的意见常常是或多或少的走在法律的前面，我们可能非常接近地达到它们之间的缺口的结合，但永远存在的趋向是把这缺口重新打开。”[4] 所以，实践中需要有一种媒介来协调法律与社会需要之间的矛盾，以弥合二者之间的这种“缺口”。而判例法由于本身具有一种成长机制，即：可以通过“法官用创制新判例的手段来修正或废除旧判例，用渐变的方式使法律适应变化了的形势”，[5] 无疑是满足这一需要的途径之一。因此，我们可以有步骤的发展判例法，创立适合我国国情的判例制度，以此来平衡法律适应性与其稳定性之间的消长，防止并矫正由于内容的变动性而引发的法律权威瑕疵。
目前，我国尚无判例法，现行法律也未对判例的地位作出明确规定，但实践中的某些做法以及理论上的探究实际上已经为判例在我国司法过程中的运用及判例法在我国法律体系中的开创奠定了良好的根基。如最高人民法院经常在其《公报》中刊载一些典型性的案例以说明和解释有关法律条款的具体运用，而各级人民法院在审理类似案件时也往往都会参考这些案例，某些案例由于被长期反复参考，实际上已经具备了判例的主要特征，只是缺乏立法上的明确确认而已。此外，理论界对我国古代及国外判例制度的研究已日益成熟。这些都为判例法在我国的创立做了良好的铺垫。
（二）加强法律解释
法律解释是指特定的机关、组织和个人，依据法理、立法意图与目的，以及语法对某一法律或某一法律规范所作的解答与说明。[6] 它是顺利实施法律的一个重要条件，也是最大限度协调法律稳定性与适应性之间的关系，解决不稳定性所产生的法律权威瑕疵的一个重要途径。法律解释的必要性首先是由法律的稳定性要求决定的。法律作为一种规范，在内容方面必须具有相对的稳定性，否则，将难以发挥其对人们行为的指引、评价、预测、教育和强制作用；而由于任何法律规范都不可能完善无缺，必然存在各种缺漏，为了弥补法律自身所必有的上述缺陷，就有必要对法律作出必要的解释。其次，法律解释的必要性也是法律适应性的一个要求。事物都是不断发展变化的，现实情况也不可能静止不变，为了适应这些变化，在法律不宜“朝令夕改”的情况下，有必要通过法律解释来强化法律的适应性。可见，“法律解释在法律未作出修改或另立新法的情况下，通过结合新的情况对法律规范作出正确的解释和说明，既保持了法律的相对稳定性，又能适应已发展了的社会情况。”[7] 是协调法律的稳定性与适应性，矫正法律变动性权威瑕疵的一个有效策略。当然，法律解释也有一定的条件限制，即必须在法定权限内进行，且必须与被解释的法律法规协调一致。除此之外，在适用法律的过程中，无论运用何种方法进行法律解释，都还应当把握两条原则：一是要符合立法原意和法律规范的基本精神；二是解释的结果不能损害和破坏法律体系的完整性及统一性。[8]否则，这种解释将会对法律本身的权威造成更大的损抑。
（三）在具体法律中，突出基本原则的补充作用。
在许多情况下，法律变动性权威瑕疵的产生也与我们对各类立法中的基本法律原则的忽视有着很大关系。基本原则是法律内容的重要组成部分。“在任何部门法律体系中，都存在着围绕一定社会关系而抽象出来的法律原则。”[9] 这些法律原则可分为基本原则和具体原则，而“基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”[10] 一般而言，法律作为一种比较定型的规范，是不可能将现实社会生活中的情形规定得面面俱到、无一遗漏的。所以，实践中，有权机关在裁处具体问题时，经常会陷入没有法律依据的尴尬之中。在我国，这已成为法律频繁变动并进而产生变动性权威瑕疵的一个重要原因。其实，假如我们对各类法律中的基本原则予以充分重视和有效利用的话，完全可以避免掉许多这样的尴尬，更可以有效避免对法律的许多不必要的修改。因为，从法理上来说，基本法律原则作为“整个法律活动的指导思想和出发点”，对具体法律规定的不足起着本能的弥补作用，它们是法律的内容之一，可以直接成为有权机关处理有关问题时的法律依据。而恰恰由于我们忽视了基本原则的这种弥补作用，对这些原则未能予以充分有效的利用，才导致了实践中在处理某些问题时找不到直接法律依据的情况的大量发生，而这类情况的不断增多又使得修改相应立法的呼声日益高涨，并最终导致法律的频繁变动和变动性权威瑕疵的产生（事实上，许多时候我们并不是真得找不到直接法律依据，只不过，传统执法和司法格式下所形成的不当思维使我们没有将基本法律原则也作为法律的内容之一来加以审视，从而导致这些原则逐渐被“冰冻”而最终成为纯粹纸面化的规范。）。当前，在我国现行各部门法律中，都有一些具有普遍适用性的基本原则，如民法中的诚实信用原则、自愿原则，刑法中的罪罚一致原则，环境法中的预防为主原则等等，这些原则在维护法律的稳定性与统一性，预防和矫治法律的变动性权威瑕疵方面都有着极为重要的作用。对这些原则，今后我国立法及司法实践中都应当予以充分有效地重视和利用。
（四）提高立法的质量
法律始终是对客观存在的社会关系的反映，其作用主要是确认、保护和发展一定的社会秩序，因此，法律一般是对社会实践经验的总结。但另一方面，法律也是对人们未来活动的一种预见性指导。当前，我国的经济体制改革正在顺利进行，市场经济蓬勃发展，社会关系急剧变动，各种新的矛盾不断涌现。总结性立法由于具有滞后性这一先天缺陷，必然会导致法律为了适应社会关系的变化而进行频繁的废弃或修改，从而破坏了法律的稳定性并进而对其应有权威造成一定损抑。就目前来看，法律的变动性权威瑕疵在我国当代各类立法中频繁出现的一个重要原因就在于这些立法大都是在“成熟一个，制定一个”的总结性立法指导思想的指导下制定的，这就使得上述立法质量不高，缺乏足够的预见性和适应性，以致立法者不得不通过牺牲法律稳定性的方式来成全其适应性。因此，在矫正法律的变动性权威瑕疵方面，治本之道应当是提高立法的质量，增强其科学性和预见性，使其保持长久的生命力，以减少今后对其修改的可能性。为此，笔者以为，除应当加强相应立法理论的研究之外，应在我国大力提倡以专家立法为主的新型立法模式。当前，我国立法的质量普遍较低，其中一个很重要的原因就是缺乏成熟和科学的立法理论作指导。所以，加强相关立法理论的研究便显得极为必要。此外，我国现行的立法模式也是制约立法质量的一个不容忽视的原因。我国现行的立法模式是由国家的权力机关即全国人大及其常委会立法，这种立法模式尽管可以集思广益、有利于充分体现和发扬社会主义民主，但由于人大代表的层次参差不齐，许多人根本就不具备应有的学识，也不懂立法的实质性要求，导致立法的生命力不强，缺乏本应有的权威。而如果采用以专家立法为主的立法模式，由于绝大多数专家都是相关领域的权威人士，深谙本行业的具体内情，且普遍具有一定的法律素养，了解国内外相关的立法例，故而能够较好地保证立法的质量，防止法律产生变动性权威瑕疵。
当然，法律变动性权威瑕疵的矫正是一项极其复杂的立法工程，要真正实现法律具有健康的权威，仅有理论上的探讨是远远不够的，更需要做多方面的实际工作。今后，随着理论界对法律变动性权威瑕疵这一问题的逐步重视，我们在具体协调法律的稳定性与适应性的关系方面必将会有更多抑或更可行的方案，在此基础上，我国法律的质量必将会有较大的提升，法律必也将会以其健康和至上的权威而在我国未来经济与社会发展中充分发挥其应有的作用。

——本文发表于《同济大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。