湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市行政效能投诉处理办法》（试行）的通知

长政办发〔2010〕1号


各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　《长沙市行政效能投诉处理办法》（试行）已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　长沙市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年一月二十六日


长沙市行政效能投诉处理办法（试行）

第一章　总　则


　　第一条　为规范我市行政效能投诉处理工作，促进行政机关提高行政效能，优化经济发展环境，保护行政相对人合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《湖南省信访条例》、《湖南省行政程序规定》和《湖南省行政效能投诉处理暂行办法》（湘政办发〔2009〕56号）等有关法律和规章，制定本办法。
　　第二条　本市各级行政机关受理和处理公民、法人和其他组织（以下简称投诉人）对行政机关和具有公共管理职能的有关事业单位及其工作人员（以下简称被投诉人）的行政效能投诉，适用本办法。
　　第三条　行政效能投诉处理坚持实事求是、有错必纠的原则，实行教育与惩戒、监督检查与改进工作相结合的工作方法。
　　第四条　市及各区、县（市）人民政府设立行政效能投诉中心（以下简称投诉中心），投诉中心设在同级人民政府行政监察机关，并与行政监察机关行政效能监察部门合署办公，统一使用“12342”投诉电话号码。
　　各区、县（市）人民政府工作部门和有关事业单位、园区应当明确相应机构（以下简称投诉机构）负责行政效能投诉工作。
　　第五条　行政效能投诉中心的主要职责是：
　　（一）负责受理、组织调查、协调处理投诉人对被投诉人行政效能的投诉；
　　（二）督促、检查、指导下级行政效能投诉处理工作；
　　（三）定期综合汇总通报本地区（部门）受理和处理行政效能投诉情况，研究分析行政管理工作中的效能问题，提出改进工作和解决问题的建议；
　　（四）向同级人民政府和上级行政效能投诉中心报告本级行政效能投诉处理工作，完成上级机关交办的涉及行政效能投诉工作的有关事项。


第二章　投诉事项的提出、受理


　　第六条　投诉中心受理下列影响行政效能和经济发展环境方面的投诉：
　　（一）违法设定行政许可项目和非行政许可审批项目的，对申请人符合法定条件的行政许可、行政审批不予许可、审批的，或者不在法定期限或承诺期限内作出许可、审批决定的；
　　（二）违反法律、法规及《湖南省行政程序规定》实施行政处罚、行政强制、行政征收，乱收费、乱罚款、乱检查、乱摊派的；
　　（三）违反《中华人民共和国政府信息公开条例》和政务公开规定，不履行告知义务或公开承诺的；
　　（四）行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使投诉人合法权益、社会公共利益遭受损害的；
　　（五）行政机关和有关事业单位工作人员在执行公务时，作风粗暴、故意刁难行政相对人，或索拿卡要，谋取不正当利益的；
　　（六）具有公共管理和公共服务职能的事业单位不履行公共管理职能或工作效率低下，对公民、法人或者其他组织的公共服务诉求置之不理或推诿拖延的，或凭借行业垄断地位强行提供有偿服务及谋取不正当利益的其他行为；
　　（七）行政机关和有关事业单位影响行政效能的其他行为。
　　第七条　以下情况的投诉不予以受理：
　　（一）投诉事项已经下级机关受理或正在办理，在规定期限内又投诉的；
　　（二）投诉事项已经市级以上人民政府、投诉中心、纪检监察信访部门或专门信访部门受理或已作出有效处理的；
　　（三）投诉事项依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的；
　　（四）投诉事项已进入法定途径程序或已做出有效处理；
　　（五）投诉中心已作答复的。
　　第八条　投诉中心应当充分利用政府现有信息资源为投诉人反映问题提供便利。应当向社会公布工作机构的通信地址、投诉电话、接访时间、受理范围等相关事项。
　　第九条　投诉人可以通过电话、信件、电子邮件等形式进行投诉。投诉人采用来访形式提出投诉事项的，应当出示居民身份证或其他有效证件，并到行政效能投诉中心设定的场所投诉；多人来访的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。
　　第十条　采用书面形式投诉的应当写明投诉人基本情况、投诉的事实和理由，并提供相应证明材料。
　　第十一条　投诉人提出投诉事项，应当客观真实，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
　　第十二条　投诉人在投诉过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序，不得有下列行为：
　　（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；
　　（二）携带危险物品、管制器具；
　　（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；
　　（四）在接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理人员弃留在接待场所；
　　（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人投诉或者以投诉为名借机敛财；
　　（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。


第三章　投诉事项的办理和督办


　　第十三条　投诉中心和投诉机构按照分级负责、归口办理的原则办理投诉：
　　（一）县级以上人民政府行政效能投诉中心负责组织协调处理投诉人对本级人民政府工作部门、有关事业单位及其工作人员、下级人民政府及其工作人员的行政效能投诉；
　　（二）各区、县（市）和乡、镇人民政府工作部门及有关事业单位负责行政效能投诉的机构，负责本部门、本单位的行政效能投诉处理工作，办理同级人民政府行政效能投诉中心督办、交办的行政效能投诉件；
　　（三）投诉中心对不属于受理范围的投诉，应告知投诉人处理渠道。
　　第十四条　行政效能投诉中心对于投诉事项应当分类登记，按照不同情况在15日内作出如下处理：
　　（一）不属于受理范围的，应告知投诉人，并说明理由；　　
　　（二）对本级人民政府工作部门依法定职责处理决定的投诉事项，应当转有权处理的行政机关；
　　（三）对县级以上人民政府行政效能投诉中心负责的投诉可直接办理，也可转、交下级行政效能投诉中心办理。办理时限均为30个工作日；如属特别重大、复杂的投诉，需要延期办理须经投诉中心或投诉机构负责人批准可以延期30个工作日办理。
　　第十五条　投诉办理应依照法定程序进行。对投诉事项的核实、调查应客观真实，认真听取投诉人与被投诉人的意见，在全面了解情况、掌握证据的基础上，依法依规提出适当的结论和处理意见。
　　第十六条　投诉中心办理投诉可以通过被投诉人所在行政机关或事业单位行使下列职权：
　　（一）就投诉事项开展调查，要求被投诉人配合调查，提供与投诉事项有关的文件、资料，并就被投诉的问题作出解释和说明；
　　（二）要求被投诉人在规定时间内履行或正确履行法定职责、义务；
　　（三）责令被投诉人停止违反法律、法规、规章和人民政府的指示、决定、命令的行为，对所造成的危害采取必要补救措施；
　　（四）对被投诉人采取行政效能告诫、通报批评等处理措施；
　　（五）对需要行政问责的被投诉人，向行政问责决定机关提出行政问责的意见和建议；
　　（六）对构成违法违纪的被投诉人，移送有管辖权的机关立案查处。
　　第十七条　投诉中心发现行政机关和有关事业单位有下列情形之一的，可以督办：
　　（一）无正当理由未按规定的办理期限办结投诉事项的；
　　（二）未按规定反馈投诉事项办理结果的；
　　（三）未按规定程序办理投诉事项的；
　　（四）办理投诉事项推诿、敷衍、拖延的；
　　（五）不执行处理意见的；
　　（六）其他需要督办的情形。
　　第十八条　投诉中心应对交办投诉件的调查处理情况进行督查。对事实不清、处理不当的，可以责成其重新调查处理，必要时也可以直接调查处理。


第四章　工作纪律


　　第十九条　投诉中心和投诉机构工作人员在处理投诉事项时，应当恪尽职守、秉公办事，不得推诿、敷衍、拖延。
　　第二十条　投诉中心工作人员和投诉机构不得将投诉人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发人或单位；确需转交被投诉人核实，应当摘要转交。
　　第二十一条　投诉中心和投诉机构工作人员与投诉事项或者投诉人有直接利害关系的，应当主动提出回避，是否回避，由投诉中心或投诉机构负责人决定；投诉中心或机构负责人回避，由其上级机关或本部门、单位负责人决定。
　　第二十二条　接待投诉的工作人员不得有下列行为:
　　（一）超越或者滥用职权，侵害投诉人合法权益；
　　（二）适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害投诉人合法权益；
　　（三）收到投诉事项应当登记、转送、交办、归档而未按规定登记、转送、交办、归档，或者应当履行督办职责而未履行的；
　　（四）接待投诉的工作人员在工作中作风粗暴，激化矛盾的；
　　（五）打击报复投诉人。
　　第二十三条　投诉中心工作人员有第二十二条所列行为的，视情节给予责令作出深刻检查、诫勉谈话、通报批评等行政处理，情节严重的给予行政处分。
　　第二十四条　行政效能投诉处理结果依法在适当范围内公开，接受监督。行政效能投诉处理情况作为各级行政机关和其他具有行政管理职能事业单位行政效能评估和工作人员年度考核、奖惩的一项依据。


第五章　附　则


　　第二十五条　国有及国有控股企业的投诉处理参照本办法执行。　　
　　第二十六条　各区、县（市）人民政府和市直各部门可依照本办法，结合工作实际，制定具体实施办法。
　　第二十七条　本办法自2010年2月1日起试行。



浅议基层检察院
直接行使民行案件抗诉权

刘顺航

　　在现行法律框架下，基层人民检察院开展民行法律监督的空间是狭小的，在司法实践中由此遇到的困难和问题，给基层院带来了许多束缚和困惑。笔者从基层院有效开展民行检察工作着眼，就基层院行使民行案件提出抗诉权的合理性，发表一点个人的看法。
　　㈠立法规定的闲置与司法现状
　　民诉法第185 条第二款中规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条又规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”该法条体现了对民行抗诉案件 “提高一级抗、提高一级审”的立法本意，体现了对启动抗诉再审应遵循准确抗诉、公正再审价值追求。但是在1995年10月9日最高法院在对四川省高院的复函中作出这样的司法解释：“上级人民检察院对基层人民法院发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可以再审，也可以交由原作出生效裁判的基层人民法院再审”，这就单方变动了抗诉再审的审理格局，使这项原已完整的立法规定失去完整的作用和意义。而从经历了法院多年来普遍坚持的这一司法程序的审理情况看，其所具有的简便诉讼、降低司法成本等优点也是不容置疑的，到现在已演变为符合现行司法实际要求的一种情势变更。与之相适应，提出抗诉的人民检察院也相应出台指派基层院出庭支持抗诉的做法。2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第44条第二款规定：“受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。”这样，“两高”先后作出的变通规定使得原先立法中 “提高一级抗，提高一级审”的立法本意形同虚设。将抗诉再审案件同归于原审法院后所引起的诉讼审理变化，也势必同样要影响和推动法律监督机关对其职能做适应性的调整变动。
　　㈡现行司法程序的缺陷
　　一是从司法过程看，现行民行抗诉案件由原审法院再审，缺乏检察机关的有力监督。在抗诉案件中，当原审与再审集于同一审判机关后，该形式已从外部监督转变为内部监督。再审活动中，由于立法的不完善，监督机关在该阶段已无清晰的职权行使，再审的结果处在原审机关自查自纠的决定下产生。若从消极方面看，这容易产生部门保护主义。审判机关在自身防范克服本位主义保护方面还有许多工作要做。在抗诉再审缺乏外部有力监督的情况下，对抗诉再审结果的准确公正追求，势必会缺失必要的保障。
　　二是造成检察机关司法资源的浪费，工作效率不高。从基层院审查民行案件看，自受案到认为符合抗诉条件到提请上级院再审查直至做出提抗或终止审查，在这期间的法定审限就达半年以上。经过二个不同机关对同一事实做重复审查，真可谓“谨慎”。若再加上人民法院的再审期限，通常一个案件从当事人申诉到再审结果的出现，一般都得在一年以上。
　　三是基层检察院法律监督职能得不到完整的行使。抗诉案件回归原审基层法院再审，使得“提高一级抗、提高一级审”的立法结构受审判一方冲击解除，原有的检法二机关的平衡制约机制受到影响。在现有司法程序中，基层法院既可以依法审理所辖内的一审案件，又同时能够再审由上级检察院提出抗诉的先前已经原审过的同一个案件，而与其同级的人民检察院却不能对已生效又确有错误的一审裁判实行直接的法律监督，只能作为服务上级院的一种协助力量。所谓提请抗诉意见，只是一项建议性的工作。这与基层检察机关应担负的法律监督职责是很不相称的。法律监督不同于一般监督，它是一项权力行使，是指职责范围内的支配和指挥权，具有政治上的强制力量。而在现阶段，基层检察院仅能行使向上级院提请抗诉权，不属于严格意义上的法律监督。因为此时，被监督对象不在他职责内支使或指挥范围，且提抗后须受制于上级院的审查，并最终是以上级院的意见来决定提出或终止抗诉的。由于基层检察院未能有效行使该项法律监督权，在客观上使其法定的职权受到一定程度的削弱。
　　四是社会效果欠佳。在抗诉再审由基层原审法院审理后，诉讼过程仍是法院正常的普通一、二审程序，抗诉机关在再审活动中无具体的法律规定权利事项，而且被指派出庭的基层检察院除宣读抗诉书和对庭审合法进行监督外，并无太大作为。此外，案件当事人及知情者对抗诉再审回归原审法院再审的活动，对其结果的公正性、合法性存在合理的怀疑。
　　㈢基层院行使抗诉权的合理性
　　首先，现行的抗诉再审有利于推动基层院向着行使该项法律监督权的方向迈进。在审查民行申诉案件中，发现原一审裁判确有错误的，经与同级法院协商后可以作出检察建议，被同级人民法院采纳的，其作用和意义与抗诉改判具有同样的法律和社会效果。在对原案再审结果确有错误仍坚持不改的，可报请同级人大监督，对再审结果进行审查并提出处理意见。基层院在做好这些工作的同时，也在不断降低或接近于消除检察机关单方维持的原有的提抗审查的双重门槛。这些将为实现“一审案件同级抗”起到良好的过渡作用。
　　其次，由基层院行使抗诉权，是社会变革和司法实践的需要。长期以来，再审改判率低，检法双方分歧意见不易解除，这些现象已不是处于双方都能履行各自职责时产生正常的属于相互制约的那种情况，而是对一方维持错误另一方无法监督到位这种程序上的不当所产生的摩擦。而赋予基层院行使提出抗诉权，加大法律监督力度，将有效克服监督不到位的弊端。就法理而言，在国家划分司法管辖中，设置审判权与法律监督权是平衡并存又相互作用着的。在这种结构下，任何一方的职责履行，都必然引起相应方的职能连动，原先的民诉法中对这项立法的定位，并不会破坏这种连动和制衡关系，而是将基层院双方的这一项权能处在消极的不作为状态，把行使这项的权利义务抬高一层去运作，是在上一级的层次范围内去开展审判与监督的制衡和连动。而今，现实的这一平衡杠杆呈一高一低的出现，在客观上破坏了监督与平衡连动的完整性。既然审判一方已将抗诉再审放回原审进行，且已得到社会的认同，造就了情势变更的新的客观事实的出现，在立法中就应有它被认可的位置。但事情的另一端，即对检察机关的原设计模式至今还没有做相应的立法调整。无论从立法或司法角度，都应当从其内在的要求考虑，做出取直线的平衡制约关系。我国民事立法中对民行抗诉的策划是在维持体现准确、公正的实体原则和体现相互制约平衡的程序原则下设计的，这一设计在当时还处于计划经济体制的束缚下，显然更偏重实体理论功能的实现，而缺少司法实践总结的程序保护，故从它出台起就不是完美无暇的。在人民法院已经做过的部分调整和还应当允许基层人民检察院做相应部分调整的民行抗诉再审，都来自于社会变革和司法实践的需要，只有调整到位，原有立法在这方面的二项指导原则才能真正得到贯彻。
再次，基层院行使提出抗诉权，能够建立系统的保障机制。根据人民法院组织法第11条第三款之规定，人民检察院的检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。凡提出抗诉的案件经再审后，应当由同级审委会会议研究，而法律赋予同级检察院检察长列席监督的职责，当然还是履行法律监督职权。因此行使这一项法律权力，是检察抗诉案件是否抗准、再审是否公正的重要一环，也是检法二机关对再审监督和对公正效率所追求的目标。同时也是改变目前上级检察院监督下级法院存在先天不足的薄弱环节。此外，建立向上级院的备案制度，以接受上级检察院的领导，对再审后仍坚持有错不改的，拟定报请人大监督制度以加强监督力度，以及与同级法院建立协调制度等，都能在基层院行使提出抗诉权后，依职权产生的相关职能活动，它比较于上级检察院对下级法院行使抗诉权更具直接对抗和针对性。如此，检察机关民行案件抗诉效果无论在法律上或社会上较之目前和过去都会有较大的改观。