[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，一些深层次的问题以及局限性逐渐暴露出来。存在行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后、针对行政问责的政府绩效评估机制存在缺陷等问题。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。

行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

一、行政问责制概述

所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

（一）行政问责制的构成要素

行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。

行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：

1、行政问责的主体

就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。

2、行政问责的客体

也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

3、行政问责的内容

指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。

（二）行政问责的程序

行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。

（三）行政问责的方式

行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，

（四）行政问责的后果

行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。

二 、我国行政问责制的不足

在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：

（一）行政问责法律制度性缺失

目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。

（二）行政责任不明致无从问责

政府官员所使用的权力来自公众，与之相对应，政府官员就理应对公众负责并受其监督，而权力有多大，责任就应有多大。行政问责的一个重要的政治基础，就是对于每个行政人员的权力与责任有着明确的划分，被问责者应该是负有明确责任的政府官员和国家公务人员。而在中国，各级行政机关之间职能交叉严重，责任划分不清。而且，由于缺乏科学的职位分类制度，政务类和业务类公务员的职责划分也不清楚，从而导致责任虚置或责任无法追究。

电力部


电力工程施工招标投标管理规定（暂行）
1995年7月7日，电力工业部

第一章 总 则
第一条 为加强对电力建设工程施工招标、投标及合同的管理，规范电力建设市场秩序和交易行为，保证公平竞争，维护招标、投标及合同当事各方的合法权益，针对电力建设行业的特点，制定本规定。
第二条 本规定适用于境内以内资为主的电力工程（火电、送变电）招标和投标。全外资或以外资为主的项目应积极创造条件进行招标投标。火电单机300ＭＷ及以上、送变电330ＫＶ及以上的工程项目必须逐步进行招、投标。其它项目的招、投标可参照本规定执行。
国家电力行业主管部门认定不宜招标的工程项目除外。
第三条 电力工程施工招标投标，必须贯彻公平公正、等价有偿、协商一致、讲求信用的原则。
第四条 电力工程施工招标、投标是当事双方依法进行的经济活动，受国家的法律保护和约束。电力工程施工招标、投标必须贯彻国家有关法律、法规，并执行本规定。

第二章 招 标
第五条 招标必须由具备招标资格的单位承担，招标单位的资格条件为：
（一）必须是依法成立的法人组织，能独立承担民事责任；
（二）必须具有电力部或其授权认证单位核发的招标资质证书。
建设单位同时具备上述条件者可以自行招标，不同时具备上述条件者，必须通过委托协议委托具有招标资质的单位组织招标，委托不受地区限制。
第六条 工程项目必须符合下列条件才可申请招标：
（一）工程初步设计及概算已经批准，设计深度能满足施工招标要求；
（二）主要设备、建设资金到位计划已分别落实；
（三）建设场地已经落实。
第七条 招标方式。原则上采用邀请招标。也可采用公开招标或议标。
采用邀请招标方式时，每个标被邀请的投标单位一般不应少于3家。
第八条 邀请招标程序
（一）向招标主管部门提出招标申请；
（二）编制招标文件；
（三）择优选择投标单位，发出招标邀请函；
（四）将招标文件及标底报请招标主管部门审查批准；
（五）发售招标文件、设计图纸及有关资料；
（六）组织投标单位踏勘现场，召开标前会议，进行答疑。
（七）组织投标、开标、评标、定标；
（八）建设单位与中标单位签订承包合同。
公开招标或议标的招标程序，可参照上述程序作相应调整。
第九条 在招标文件中，对下列问题要着重明确：
（一）工程项目的开竣工日期，里程碑进度要求，工期的提前或延迟的奖罚办法，因国家重大政策性调整而发生的工期变动原则；
（二）工程施工质量要求、技术规范上的特殊要求及质量管理模式；
（三）合同的主要条款；
（四）报价依据，价差和量差的调整办法，发电送变电工程，工程量明确的，提倡采用总价合同，不够明确的应采用单价合同，要考虑到技术经济条件变化时，相应地调整计算办法；
（五）工程拖欠款及其利息的解决办法；
（六）招标保函或保证金的金额及其处理办法；
（七）投标方承担的价格上涨因素及处理办法；
第十条 招标文件一经发出，招标单位不得擅自变更，如确要变更或补充时，必须经招标主管部门批准，并在投标截止日期前15天，以书面形式通知到所有投标单位。
第十一条 招标主管部门接受招标文件后，应在15天内审查完毕，并通知招标单位。
第十二条 招标单位应根据工程规模大小，对工程进行适当分标，以利于发挥不同投标单位的专业优势。但不能将同一单位工程中的分部、分项工程分开招标。
第十三条 任何单位和个人，不得利用职权分割、垄断、封锁招标投标活动；不得以征地、拆迁、设计、垫资承接任务、介绍建设用地、发放证照为条件，要求将应实行招标的工程发包给指定单位；禁止以任何行业垄断为理由，强行承接分项工程；禁止任何形式的开标后的议标和竞争。
第十四条 招标单位及其工作人员不得有下列行为：
（一）以招标名义指定承包单位，弄虚作假、隐瞒工程真实情况；
（二）泄漏标底，影响招标工作正常进行；
（三）以权谋私、徇私舞弊、敲诈勒索、收受贿赂或回扣等；
（四）暗示、串通、勾结、偏袒任一投标单位。
发生以上情节者，由行政主管机关给予政纪处分，触犯刑律的，提请司法机关追究刑事责任。

第三章 标 底
第十五条 标底应由具备资质的单位编制。
第十六条 每个标只能有一个标底。
第十七条 标底以发标的技术、经济和工程项目的现场条件为依据，按电力行业工程造价编制规定和工程所在地的预算规定、费率标准和定额编制。标底应包括特殊施工措施费，取费必须完整。
第十八条 工程质量要求优良、工期要求比国家合理工期缩短时，标底中应增加优质优价因素和工期要求因素。
第十九条 标底价应考虑工程期间物价上涨因素。主要材料、设备如纳入施工招标范围，其价格风险不应由投标单位承担。发标时应规定标准价格，作为编制标底、投标报价和工程结算的依据。编制标底时其价差单独计入。
第二十条 对标底应进行技术经济分析，包括工程质量、工期保障措施、最低工程成本、最大可能利润，据此确定每个标保本薄利的最低限制报价。
第二十一条 标底必须严格保密。对标底应有相应的保密措施，保密至开标之后。应制定违纪制裁办法，并有执行监督部门。

第四章 投 标
第二十二条 投标单位必须是依法注册的施工企业法人单位，其资质等级和经营范围与投标项目相适应。
第二十三条 可以联合投标。联合投标的单位应签订合作承包合同，要明确主承包方，由主承包方代表联合投标的各方参加投标。
联合投标的各企业资质必须符合投标条件并经招标单位审核批准。
第二十四条 投标单位要向招标单位提交标明一定数额的投标保函，开标后未中标单位的保函由招标单位及时退回，中标单位的投标保函，签订施工承包合同后转入履约保函。
第二十五条 中标单位不得自行决定将工程进行分包，确因情况特殊，需要分包时，在征得招标单位同意的条件下，可将工程分包给资质条件符合工程项目要求的施工单位，分包要签订分包合同，由中标单位负责对分包工程的管理，分包单位要向中标单位负责。
禁止分包单位将工程再分包，禁止中标单位和分包单位转包工程。
第二十六条 投标单位及投标代表在投标活动中应注意下列事项：
（一）根据本单位的经营能力和市场价格变动信息确定投标报价，包括对要求优良等级的工程提出优质优价。
（二）对工期有特殊要求时，按招标文件的条款提出工期补偿费（或赶工措施费）。
第二十七条 投标单位可以对招标文件提出修改建议方案，并密封送交招标单位参考，但投标时应按原标书和修改建议后标书分别报价。
第二十八条 为维护招标秩序，投标单位从投标截止到定标之前不得放弃投标。
第二十九条 投标单位应按招标文件的要求提供有关资料，包括现有的施工任务，在建和尚未开工的工程一览表。
第三十条 投标纪律
（一）必须如实反映本企业的实际情况及施工能力，不得弄虚作假。
（二）禁止伪造、涂改、转让施工企业资质证书及营业执照。
（三）投标时不得串通作弊，不得哄抬或任意压低标价，不得与招标单位及有关人员相互勾结采用行贿等不正当手段排挤对手，扰乱招标秩序，破坏公平竞争。
（四）禁止标后竞相压价。

第五章 开标、评标、定标
第三十一条 开标、评标、定标活动在电力主管部门监督下，由招标单位主持。
第三十二条 评标小组由招标单位选聘组成，其成员应由熟悉工程技术、经济及有关业务的人员参加，评标人员均以个人名义进行评标工作，不代表其所在单位。建设单位和受委托的招标单位，参加评标的人数，不应超过评标小组人数的50％。
第三十三条 评标小组的职责：
（一）审查投标标书；
（二）根据投标书组织投标单位进行技术经济答辩；
（三）向招标单位提出评标建议并形成评标书面报告。
第三十四条 评标的决策意见和选择中标单位均由招标单位依据评标结果报建设单位确定。
第三十五条 招标单位在开标前，要制定好评标定标办法，报上级主管部门备案，在投标截止后，适时宣布评标、定标办法，然后方可开标。评标、定标办法一经宣布，必须严格执行，不得更改。
对于主体工程，最高限价不得高于标底价的5％；最低限价不得低于标底价的5％。
评标程序：
第三十六条 评标内容
（一）对投标单位的履约信誉和业绩综合评定打分；
（二）对投标单位同期承揽工程量和施工能力进行综合分析打分；
（三）评价投标书中的施工组织设计、质量保证措施、工期保证措施的合理性、可靠性和经济性，并进行打分；
（四）核实报价、淘汰高于最高限价，低于最低限价的投标单位，其余单位取其报价平均值，按各单位报价与平均值的差距打分；
（五）投标单位报价，出现全部低于最低限价或高于最高限价时，由投标单位重新报价；
（六）无特殊要求时，可在以上评定的基础上，再按本条第（一）款10％、第（二）款10％、第（三）款35％、第（四）款45％，加权平均择优选定中标单位。
（七）出现以下情况之一者为废标：
（1）开标之后又进行议价竞争者；
（2）投标报价超过最高、最低限价者；
（3）投标文件不具备法人资格证明要求者；
（4）对招标文件缺乏必要反映，对重要条款
答复有误者；
（5）不按规定日期投标者；
（6）标书文件未加密封者；
（7）确证有不正当竞争行为者。
第三十七条 定标程序
评标小组评标后应立即书面报建设单位，建设单位按决策程序在评标的基础上最后决定中标单位，并报送上级主管部门核备。
第三十八条 自开标至定标时间不得超过60天，招标单位应在定标后15天内发出中标通知书。

第六章 合 同
第三十九条 中标通知书发出后（以收到邮戳日期为准）30天内，依照有关规定双方签订施工承包合同，如其中一方无故拖延签订合同，对方有权要求赔偿经济损失。
第四十条 建设单位、中标单位在签订合同时，应互换各自开户行出具的履约保函（中标价的2～3％）证明，履约保函在工程竣工保修期满后退还。
第四十一条 中标单位经建设单位同意分包工程时，要签订分包合同，分包合同与总包合同的约定应当一致，不一致时以总包合同为准。
第四十二条 履约双方要严格遵守合同条款规定的义务、权利、责任，要严格遵守索赔的约定。
第四十三条 发生合同纠纷时，承发包双方可自行协商解决，必要时请求上级行政部门进行调解，调解无效时可请求双方已经认定的机构（合同中明确）仲裁，也可以依法起诉。

第七章 招标投标管理
第四十四条 电力部是电力工程施工招标投标的最高行政主管，负责行业工程建设招投标的管理工作，主要职责是：
（一）贯彻执行国家工程建设招投标的法律、法规和方针政策。
（二）指导检查电力行业各地区招投标工作；
（三）总结、交流招投标工作经验，提供服务；
（四）依法维护国家和招投标当事各方的正当权益，监督检查重大项目的招投标活动。
（五）制定并管理招标机构的资质标准，审批电力行业专业性的招标机构。
第四十五条 网局和独立省局为本地区电力系统实施本规定和领导招投标工作的主管部门，主要职责是：
（一）依照本规定制定施工招标投标实施细则；
（二）审查招标单位资格；
（三）审查招标文件；
（四）监督开标、评标、定标和议标；
（五）调解招投标活动中的纠纷；
（六）对违反规定的招标定标结果提出异议，并报电力部裁决。
第四十六条 附 则
（一）本规定自颁布之日起实行，过去颁布的有关规定与本规定相抵触时，按本规定执行。
（二）本规定解释权归电力工业部。