四川省凉山彝族自治州人民政府办公室


凉山州人民政府办公室关于印发《凉山州森林防火责任追究暂行办法》的通知

凉府办发〔2011〕64号


各县市人民政府，州级有关部门：
　　《凉山州森林防火责任追究暂行办法》已经九届州政府第88次常务会议研究同意，现印发你们，请认真贯彻落实。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年十二月六日

凉山州森林防火责任追究暂行办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为加强和规范森林防火工作责任机制，落实森林防火行政首长负责制，严肃森林防火责任追究，保护森林资源和人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国行政监察法》、《森林防火条例》等有关法律、法规，以及《凉山州行政问责办法》，结合我州森林防火工作实际，特制定本办法。
　　第二条 森林防火工作责任追究本着实事求是、客观公正、依法依纪、有责必究及教育与惩戒相结合的原则。
　　第三条 森林防火责任追究实行“属地管理、分级负责”原则，按照干部管理权限，分别由各级政府和监察机关实施责任追究。各级森林防火指挥部办公室负责责任追究信息登记、上报和督办工作。
　　第四条 本暂行规定适用于我州各级人民政府、行政机关、企事业单位和其他组织中负有森林防火职责的领导干部和工作人员违反《森林防火条例》的规定，不履行森林防火责任，造成一定危害后果，不够追究刑事责任，但应当被追究行政责任的情形。
　　第五条 各级人民政府要对本辖区的森林防火工作负全责，各县市、各乡镇人民政府主要领导是森林防火工作的第一责任人，县市政府分管领导、林业局长是具体责任人；森林经营管理单位（国有森工企业、国有林场、集体林场、自然保护区、森林公园、森经所、林业站）、林区开发单位、铁路、电力、电信、石油天然气管道沿线等森林防火责任单位的主要领导是直接责任人。

　　第二章 责任追究种类与范围

　　第六条 责任追究种类分为：诫勉谈话、通报批评、责令作出书面检查、行政处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除）。
　　第七条 在辖区内有下列情形之一的，对第一责任人和具体责任人及有关领导实行诫勉谈话、通报批评，并责令其写出书面检查，限期整改。
　　（一）未落实行政首长负责制、单位领导责任制的要求，划定责任区、明确责任人、签订责任书的。
　　（二）未按要求组建森林防火管理机构、配备专职工作人员的。
　　（三）未按要求将森林防火基础设施建设纳入当地发展规划、森林防火经费纳入同级财政预算的。
　　（四）未按要求制定本地区处置森林火灾应急预案的。
　　（五）未按要求建立健全护林员队伍和森林火灾扑救队伍的。
　　（六）未按要求配备相应种类和数量扑火机具设备的。
　　（七）未按要求组织开展火灾隐患排查的。
　　（八）未在重点区域设立防火检查站和了望监测台的。
　　（九）未按要求规定森林防火戒严期、划定戒严区、发布戒严令、对野外火源管理不严，致使森林火灾发生的。
　　（十）全年森林火灾受害森林面积超过上级下达的控灾指标的。
　　（十一）在林区依法开办的工矿企业森林防火设施未与工程项目同步规划、同步设计、同步施工、同步验收的，在林区成片造林未同时配套建设森林防火设施的。
　　第八条 有下列情形之一，视情节轻重给予有关责任人通报批评、警告、记过处分。
　　（一）接到《森林火灾隐患限期整改通知书》后，无正当理由，逾期不改正的。
　　（二）发生森林火灾后，县市政府分管领导、林业局长无特殊原因，在规定时间内不到火灾现场指挥或指挥不力，组织扑救行动迟缓致使火灾蔓延的。
　　（三）在预防和扑救森林火灾工作中，森林草原防火指挥部成员单位及相关部门未按《森林防火条例》有关规定履行职责，经指出后仍未履行的。
　　（四）违反《森林火灾报告制度》规定，发生森林火灾后瞒报、谎报、迟报、虚报火情或者故意拖延报告的。　
　　（五）森林火灾发生在行政区域边界毗邻，双方接到火灾报告后，互相推诿扯皮，不及时到火场组织扑救，致使火灾扩大的。
　　（六）扑救森林火灾时，不服从森林防火指挥部统一指挥组织扑救的。
　　（七）在森林防火期内，未执行24小时值（带）班制度的；值（带）班人员擅离岗位，贻误防火工作的；火警电话不及时接听、不及时报告，延误扑救时机的。
　　（八）森林火灾技术鉴定人员，假报或虚报森林火灾损失的。
　　（九）对森林火灾案件不追查处理，对森林火灾责任者不追究责任的。
　　（十）未及时做好卫星监测热点核查反馈工作或者弄虚作假的。
　　 第九条 有下列情形之一，视情节给予有关责任人警告、记过处分，情节严重的给予记大过处分。
　　（一）在林区依法建设的工程项目、成片新造林和更新造林，没有按照“四同步”（同步规划、同步设计、同步施工、同步验收）的要求设置森林防火设施而导致发生森林火灾的。
　　（二）对有案不报，接案不查，查案不处，阻碍、干扰查办森林火灾案件的。
　　（三）森林火灾受害率连续两年超上级下达控制指标的。
　　（四）因防控不严、扑救不力，致使国家、省级风景名胜区、自然保护区境内发生较大森林火灾的。
　　（五）县乡两级连续发生多起森林火灾，不能采取得力措施，高发态势得不到有效遏制的。
　　（六）森林火灾明火扑灭后尚未达到安全程度，扑火人员、监守人员或指挥人员擅自撤离火场，脱离岗位造成死灰复燃的。
　　第十条 由于预防措施不落实，导致发生重大森林火灾，且有下列情形之一的，对有关责任人给予记过或记大过处分；情节严重的给予降级处分。
　　（一）在扑救森林火灾中因组织不力，导致火灾复燃酿成重大森林火灾的。
　　（二）在扑救森林火灾中因指挥失误，导致3人以上10人以下死亡或重伤10人以上50人以下的。
　　（三）由于迟报、瞒报或其它弄虚作假行为，贻误扑火战机而造成重大森林火灾的。
　　（四）国家级自然保护区、森林公园、风景名胜区发生重大森林火灾的。
　　第十一条 由于预防措施不落实，导致发生特大森林火灾，有下列情形之一的，对有关责任人给予记大过、降级处分；情节严重的给予撤职、开除处分。
　　（一）在扑救森林火灾中因组织不力，导致火灾复燃酿成特大森林火灾的。
　　（二）在扑救森林火灾中因指挥失误，导致10人以上30人以下死亡或重伤50人以上100人以下的。
　　（三）由于迟报、瞒报或其他弄虚作假行为，延误扑火战机而造成特大森林火灾的。
　　（四）国家级自然保护区、森林公园、风景名胜区发生特大森林火灾的。
　　第十二条 负有领导责任，且因玩忽职守，对扑救森林火灾组织不力，造成严重经济损失或者重大伤亡事故的，移送司法机关依法追究刑事责任。

　　第三章 责任追究程序

　　第十三条 根据本办法给予行政处分的，按下列程序办理：对各县市、乡镇政府及其部门（单位）有关责任人的责任追究，由上一级森林防火指挥部提出建议，先由森林公安初步调查报同级指挥部后，由同级指挥部办公室配合监察机关组成调查组，按照干部管理权限，由相应的机关依法依纪作出处理。
　　第十四条 对森林火灾的调查，按照《森林防火条例》等级划分和管辖权限组成调查组进行调查。
　　第十五条 对在森林防火戒严期内，违法野外用火和因违法野外用火引发森林火灾的，由当地森林公安机关调查提出意见，商森林防火指挥部办公室依法作出处理。
　　第十六条 中央和省驻凉山单位、林区开发单位、铁路、电力、电信、石油天然气管道沿线等森林防火责任单位及其工作人员有本规定的责任追究情形，由所在地政府建议其上级主管部门实行责任追究。
　　第十七条 各级人民政府或有关部门在作出责任处理决定前，应当听取责任追究对象的陈述和申辩。
　　第十八条 责任追究对象主动发现并及时纠正错误、未造成严重后果的，可以从轻、减轻或免予责任追究；一年内出现两次以上被责任追究的，应当从重处理。
　　第十九条 责任追究决定除诫勉谈话外，应当书面送达责任追究对象。
　　第二十条 责任追究对象对处理决定不服的，可依照有关规定和程序提出申诉。

　　第四章 附 则

　　第二十一条 对非监察对象的责任人员，按有关规定进行责任追究，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
　　第二十二条 各地可以根据本规定制定具体实施细则。
　　第二十三条 本规定中的“以上”、“以下”包含本数。
　　第二十四条 本暂行规定由州森林草原防火指挥部、州监察局负责解释。
　　第二十五条 本办法自公布之日起实施。

我国私募基金法律制度的构建刍议

秦梦轩 云南大学法学院

摘要：
私募基金在我国大量存在且无序发展，由于相关的法律制度缺位，一直处在法律边缘灰色地带，导致与此相关的问题和争议颇多。我国有必要尽快建立一套行之有效的私募基金法律制度，以弥补法律之不足、满足巨大社会需求、平等与公募基金相等的法律地位以及增强基金业的国际竞争力。同时，由于物质基础已具备、法制条件已成熟、公众思想条件已成熟以及自身潜在条件已成熟，建立我国的私募基金法律制度是可行的。另外，笔者就构建私募基金法律制度提出若干设想。在良好的制度保障和约束下，私募基金必将健康发展，发挥其积极作用。


关键词：私募基金 公募基金 证券投资 监督管理 法律制度


一、我国私募基金的发展及现状研究

1．私募基金的概念和特点
私募基金（private offering fund）是相对于公募基金（public offering fund）而言的，是以非公开发行的方式向特定投资对象募集资金而形成的投资基金。根据私募基金的投资方向，可以分为私募证券投资基金与私募股权投资基金两种。私募证券投资基金主要投资于股票、债券、权证等；而私募股权投资基金则主要投资于未上市企业的股权或企业债券。而本文所说的私募基金仅为第一种，即私募证券基金，以下简称“私募基金”。在证券市场上，人们分析的私募基金大致有三种类型，其一是证券和信托投资等金融机构的自有资金，以及他们为股民代理委托投资的资金，以基金的方式投资于上市股票；其二是投资顾问、信息咨询、财务代理等中介机构，他们私下为少数熟人朋友和客户提供资金托管服务，把集中起来的资金投资于股市；三是其他各种机构法人，包括上市公司，以自己募集的资金集中投资于上市股票。与公募基金相比，私募基金主要具有以下特点。首先，私募基金通过非公开方式募集资金。其次，私募基金的募集对象只是少数特定的投资者。第三，和公募基金严格的信息披露要求不同，私募基金这方面的要求低得多，加之政府监管也相应比较宽松，因此私募基金的投资更具隐蔽性，运作也更为灵活，相应获得高收益回报的机会也更大。
2．我国私募基金的发展及现状
我国私募基金的发展大致可分为以下几个阶段。1993年-1995年是发展的萌芽阶段，这期间证券公司与大客户逐渐形成了不规范的信托关系；1996年-1998年为形成阶段，此期间上市公司将闲置资金委托承销商进行投资，众多的咨询顾问公司成为私募基金操盘手；1999年-2000年则为盲目发展阶段，由于投资管理公司大热，大量证券业的精英跳槽，凭着熟稔的专业知识，过硬的市场营销，一呼百应。2001年-2004年为逐步规范、调整阶段，其操作策略由保本业务向集中投资策略的转变，操作手法由跟庄做股到资金推动和价值发现相结合转变。 2005年至今为迅速扩张阶段，这阶段A股沪市大盘指数从1000点暴涨至6000多点，股市前所未有的赚钱效应，促使整个私募基金业规模及影响力在民间迅速扩张。据一业内人士保守估计，私募基金资金现今规模早已攀升到了数万亿的“高度”！ 在中国这两年的牛市盛宴中扮演着叱咤风云的角色。
3．我国私募基金所遇到的法律问题
私募基金在发挥投资灵活、竞争性强等优势的同时，亦存在管理者暗箱操作、损人利己、内幕交易、操纵市场等道德风险。例如中国证券史上著名的“宁波涨停敢死队”、近期的“杭萧钢构案”、“带头大哥777案”等他们的行为及特点都具有一定的私募基金的性质。但由于我国在法律上对私募基金尚没有明确的规定，缺少法律监管，没有相应的法律制度导致我国的私募基金业水平良莠不齐。缺乏合法身份的私募基金对自我保护意识相对较弱的中小投资者是一把双刃剑。一方面部分私募基金灵活的操作手法和成功的运作水平为投资者带来较大的投资机会；另一方面，中小投资者普遍缺乏自我保护的能力及有效手段。加之由于我国证券市场的制度缺陷可能导致该行业巨大的系统性风险，私募基金亟待法律的规范。
笔者认为，我国应鼓励和规范私募基金业的发展，将私募基金公开化、规范化、合法化。私募基金作为一种新的理财方式，一直处在灰色地带、游走在法律边缘，在其自发过程中势必会存在很多问题和不足，我们不能因此否定、压制其发展，而应该加强引导和规范，以最大限度保护投资者的利益。同时结合国外私募基金的立法经验，建立一套适合中国国情的私募基金法律制度，为私募基金的规范与发展创造一个宽松的环境， 使私募基金健康、有序、快速发展，充分发挥其积极作用。

二、构建我国私募基金法律制度的必要性分析

1．完善相关法律的必然选择
首先应考虑我国为什么迟迟没有将私募基金合法化，纳入法律的规范范畴？在2003年起草及审议《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称《证券投资基金法》）过程中争议的一个问题就是私募基金是否应纳入《证券投资基金法》调整？当时专家组有三种观点。第一种观点，私募基金与公募基金差异大，投资者承受风险能力强，无须单独立法；第二种观点，我国私募基金已大量存在，且有发展的必要，应予规范，以防止风险；第三种观点，私募基金复杂，情况不明，无从监管，立法时机不成熟。 很显然，当时采纳了第一种和第三种观点，仅在其中以第101条做了原则性的规定：“基金管理公司或者国务院批准的其他机构，向特定对象募集资金或者接受特定对象财产委托从事证券投资活动的具体管理办法，由国务院根据本法的原则另行规定”。而在2007年11月30日，中国证监会公布了《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》（2008年1月1日起实施），该《试点办法》规定：“特定资产管理业务的管理费率、托管费率不得低于同类型或相似类型投资目标和投资策略的证券投资基金管理费率、托管费率的60%。资产管理人可以与资产委托人约定，根据委托财产的管理情况提取适当的业绩报酬。在一个委托投资期间内，业绩报酬的提取比例不得高于所管理资产在该期间净收益的20%。固定管理费用和业绩报酬可以并行收取。”这已接近私募基金现行的激励制度，可见公募基金开展私募业务已经得到法律的许可。然而，私募基金开展相关业务仍然没有相关法律法规提及，但从立法方向来看，将私募基金纳入法律范畴将成为必然选择。
2．巨大的社会需求和市场潜力
私募基金在我国证券市场所显示出的蓬勃生机和旺盛生命力是以中国社会经济发展的国情和迫切现实需求为基础的。改革开放以来，我国经济的突飞猛进的发展促进了证券市场蓬勃发展起来，各种理财方式也应运而生。私募基金就成为了民间理财需求的必然产物，因为:（1）国企重组为私募基金带来了投资机会；（2）我国的新股发行制度促使私募基金可以利用资金的优势提高中签概率； (3) 一般股民投资者不了解证券投资知识，委托理财投入精力少，投资水平低，盈利率低于私募基金；(4) 随着我国国民经济的持续发展，个人金融资产数量也大幅增加，大量民间资金迫切需要保值增值投资渠道；(5) 证券监管不力，私募基金的隐蔽性强。这便成为了私募基金在中国民间能够风起云涌的市场基础。“有需求就有供给”，随着证券市场的发展，巨大的社会需求和市场潜力无疑促使着私募基金向更大规模、更高层次发展。所以，应尽早明确私募基金的法律地位。
3．私募基金对公募基金的必要补充
私募基金与公募基金在证券市场上作为两大主力，基本上是形成平分秋色的局面，私募基金的优势在于：（1）私募基金的激励机制使其更关注客户的盈利，因为其管理者的自有资金与客户资金共同投资，其管理收益主要来自客户盈利部分的业绩提成。（2）公募基金经理受短期业绩排名的压力较大，而私募基金有条件更专注于自己的投资风格。（3）私募基金资金规模相对较小，客户人数也相对较少，基金经理和客户就有较多接触和彼此了解的机会，方便投资者投资。而公募基金的优势在于：（1）以众多投资者为发行对象，投资者范围大（不特定对象的投资者），筹资潜力大；（2）可申请在交易所上市（如封闭式基金）；（3）信息披露公开透明。然而目前得到法律认可的只有公募基金，市场的需要远远得不到满足。发展私募基金可以活跃市场，使市场资金投资理念多元化；其与公募基金展开良性竞争，亦使基金业更加健康合理的发展。
4．参与国际竞争的必然要求
按照我国加入WTO的协议规定，外资参股成立合资基金管理公司的比例可以达33%，3年后达49%，5年后（自2006年12月11日起）全面开放金融市场，这就意味着国外基金已经可以进入中国证券市场。伴随着我国证券市场引入QFII （Qualified Foreign Institutional Investors，即合格境外机构投资者）制度以及人民币升值导致大量国外热钱涌入，我国的基金业将面临海外基金的挑战与竞争。海外基金比我们更熟悉私募基金的运作和管理，他们的进入必将对我国基金业造成影响。为了不把中国证券市场这块大蛋糕拱手相让，我们必须尽快规范私募基金的运作与管理，将符合规定的私募基金培育为机构投资者。只有创造了一个公平、公正和公开的市场竞争环境，才能减少交易成本，推动金融创新，并不断创造和丰富证券市场上的金融产品和投资渠道，同时满足投资者日益多元化的投资需求。

三、构建我国私募基金法律制度的可行性分析

1．社会物质基础已具备
随着我国社会主义市场经济体系的建立，被计划束缚多年的经济迸发出巨大的活力。这种活力不仅表现为经济增长的速度，也表现为经济发展的多元化。第一，经济的多元化发展促进了理财方式的多样化，从而使私募基金有了服务的对象和市场；第二，私营经济中的有限合伙企业制为私募基金的发展提供了可借鉴的模式和经验；第三，中国的经济改革，以减少政府干预、保护非公有制经济的合法权益为主要内容，这就为私募基金等非公有制经济形态的发展创造了良好的条件；第四，私募基金的对象是面向特定的、相对大资金的客户，随着我国经济的快速发展和人们生活水平的提高，人们有能力、有余力投资私募基金，从而为私募基金的发展提供了强有力的资金支持。
2．国家法制条件已成熟
根据中国的《证券法》、《公司法》和《合伙企业法》，私募基金的设立已经具备设立的依据。 根据我国最新修订的《合伙企业法》中规定了企业的组织形式可以采用有限合伙制，我国《证券投资基金法》第101条对“特定基金”的规定以及《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》对专户理财的规定，允许机构投资者开展私募业务，2007年3月1日银监会发布的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》正式实施，也极大地加速私募基金募集的合法化。这些都为私募基金的壮大提供了契机和信号，说明我国开展私募业务的法制条件已经成熟。只要有了法律的保驾护航，私募基金才能走的更远，这也符合法律规律的发展方向。
3．公众思想条件已成熟
提起私募基金，人们可能想到曾经臭名昭著的“量子基金”、“老虎基金”，这些私募基金在国际金融市场上像幽灵般四处游荡且频频兴风作浪的，在东南亚金融危机中屡屡出手，让我们清晰地感受到它们所具备的惊人能力；同时也培育出了像索罗斯、巴菲特这样的投资大师和国际金融“狙击手”。在我国，私募基金一直带着神秘的面纱隐藏在地下，但随着越来越多的公募基金经理纷纷下海投身私募，原本陌生的字眼“私募基金”越来越受到普通投资者的关注。私募基金法律制度的建立和完善是大势所趋、人心所向。
4．私募基金自身潜在条件已成熟
私募基金经过自身的发展，其资金规模已经达到数万亿元，占A股总市值约5%，在市场中的影响力已经成为了不可忽视的力量。“在我国先阶段，发展私募的证券投资基金是可行的。一方面是因为目前银行储蓄收益较低，广大居民有很强的投资欲望；另一方面是我国证券市场已具有相当规模，为私募证券投资基金提供了比较充分的风险控制工具，创造了比较良好的市场环境。因此，借鉴国外经验，发展规范的私募证券投资基金，既可以满足各类投资者投资的需求，同时也能促进我国证券市场的健康发展”。 私募基金这些自身的条件的成熟更为其合法化提供了坚实的基础。

四、构建我国私募基金法律制度的若干设想

1．明确私募基金合法地位
以法律的形式明确赋予私募基金合法地位，“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。从法律上给予私募基金准确的定性和定位，是我们对私募基金进行有有效引导和规制的先决条件。“私募的证券投资基金只要规范化，即按规定向特定投资人私下募集资金而形成，并按基金方式运作，也未尝不可。由于投资群体规模小，风险承受能力强，相对于公募得证券投资基金而言，私募证券投资基金的投资人与管理人之间的信息不对称问题比较小，投资人对管理人比较了解，并有一定的信任，从而运作比较灵活。” 为了更好地促进私募基金业的发展，必须尽快出台有关私募基金的法律法规，例如制定私募基金管理条例或管理办法，明确规定私募基金的法律地位、私募基金公司的设立条件及组织形式与运作方式、私募基金经理执业的资格和条件、私募基金管理人的职业道德和职业纪律、私募基金的业务范围、权力义务和法律责任等等。
2．实行私募基金业的监督管理制度
指定或建立专门的机构对私募基金业进行有效的监督管理，如在中国证券基金业公会下设立私募基金分会。第一，对私募基金业的从业人员实行严格的定期考核和年度注册制度，掌握私募基金业道德发展规模和发展水平；第二，建立私募基金信息披露制度，以增加其透明度。如美国的私募基金虽然不用对社会公开投资组合等信息，但每月必须对美国证券管理机构披露信息并受其监管 。第三，建立合理可行的投诉机制，一旦发现私募基金经理违法违规、损害投资者利益等投诉时，应及时予以制止和处理，同时对信誉不好的私募基金，应给予批评、警告，遏制和减少私募基金经理中滥竽充数、违法乱纪等情况发生；第四，充分重视证券基金业公会的中介协调功能，最大限度地发挥其在经营管理、人员培训、行业自律等方面的积极作用。当然，对于私募基金的监管也不能向要求对公募基金严格的监管制度那样，应该借鉴国外成功的实践经验，采用相对比较宽松的监管模式，同时结合我国实际情况，制定一套合理的监督管理制度。
3. “收益分成”代替“收益保底”