国务院


国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知
国务院



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
改革开放以来，我国造林绿化和林业建设取得了很大成就。但是必须看到，我国的人均占有森林资源较少、城乡绿化水平较低，与国民经济发展和改善生态环境的需要不相适应，造林绿化的任务还十分艰巨。当前，在加快改革开放和经济发展的新形势下，必须进一步加强造林绿化工作
，加快林业的发展。为此，特作如下通知：
一、充分认识加快造林绿化、发展林业的重要性和紧迫性
造林绿化、发展林业是整治国土、治理山河、维护和改善生态环境的一项重要措施，是功在当代、造福子孙的伟大事业。大力植树造林，发展林业，对于保障农牧业稳产高产，调整农村产业结构，加快山区脱贫致富和奔小康，改善对外开放的投资环境，促进国民经济发展和社会全面进
步都具有十分重要的意义。在加快改革开放和经济发展的新形势下，要充分认识造林绿化、发展林业的重要地位和作用，把这一关系全局的事业，坚持不懈地抓紧抓好。真正做到国民经济上新台阶，造林绿化和林业建设也要相应上新台阶。各地要抓紧当前有利时机，加快造林绿化步伐，加
速林业发展，全面落实并力争提前实现《一九八九——二○○○年全国造林绿化规划纲要》确定的任务。
二、坚持全社会办林业、全民搞绿化，总体推进造林绿化工作
要深化改革，实行多林种、多树种、多形式、多层次推进造林绿化。要十分重视科学技术，提高造林绿化质量，优化林种、树种结构，注意乔、灌、草相结合。抓造林绿化工作要统筹安排，总体推进，做到“五个结合”。一是把全民义务植树、面上造林、部门造林和林业重点工程建设
结合起来，各方面造林绿化一起抓；二是把农村造林和城镇造林绿化结合起来，城乡一起抓；三是把林业部门抓林业和各部门办林业结合起来，全社会一起抓；四是把造林绿化和保护管理结合起来，发展巩固一起抓；五是把造林绿化、发展林业和精神文明建设结合起来，两个文明建设一起
抓。要通过推行城市和县级造林绿化综合达标制度，一个市一个市、一个县一个县地抓落实，真正做到全社会办林业，全民搞绿化，加快造林绿化步伐，提高造林绿化水平。
三、要切实抓好造林绿化重点工程建设
“三北”、长江中上游、沿海和平原农田四大防护林体系建设以及速生丰产用材林基地、全国治沙工程建设，是国家的林业重点建设工程。抓好这些重点工程建设，对于全面实施二○○○年全国造林绿化规划，搞好国土整治，改善我国生态环境，解决国民经济建设对木材和各种林产品
的需要，具有举足轻重的作用，而且在国际上也将产生重要影响。要进一步加强组织领导，强化工程管理，落实各项措施，做到加快进度，保证质量，提高建设水平。要发挥重点工程建设的骨干、示范作用，推动整个造林绿化工作。
四、不断提高全民义务植树的水平，努力做到规范化、基地化、科学化和制度化 全民义务植树是动员广大人民群众发展造林绿化事业的长期战略措施，各地要认真贯彻全国绿化委员会《关于进一步加强全民义务植树工作的意见》，全面推行全民义务植树“四化”制度。一要从实际
出发，制定义务植树规划和分年度实施计划，全面推行“义务植树登记卡”制度，按照谁造林、谁负责的原则，全面地负起责任，做到义务植树规范化；二要按单位建立固定的义务植树责任区，办义务植树基地，做到义务植树基地化；三要实行科学造林，科学管护，提高造林绿化效益，做
到义务植树科学化；四要认真总结行之有效的经验和措施，形成完善的、配套的制度
并严格执行，做到义务植树制度化。
五、进一步加快部门造林绿化步伐
部门造林绿化是全社会办林业、全民搞绿化的重要组成部分，也是发展造林绿化的重要力量。按照部门造林绿化分工负责制的要求，铁路、公路、水利、煤炭、轻工、冶金、有色金属、农垦、石油、民航、教育和部队、共青团、妇联等部门和系统，要认真贯彻落实全国绿化委员会《关
于加强部门造林绿化的意见》，加强组织领导，制定规划，落实措施，全面完成各自负责的造林绿化任务。各部门所属单位的造林绿化要纳入所在地造林绿化规划，按当地要求完成任务。造林绿化工作要做到条块结合，充分发挥部门和地方的作用。各级绿化委员会和林业主管部门对部门造
林绿化工作要加强检查指导和考核。
六、要进一步提高城市绿化水平
各地要认真贯彻执行国务院《城市绿化条例》，从实际出发，认真制定和实施本地区的城市绿化规划，搞好城市的绿化美化和园林建设。要重视城市大环境绿化，凡有条件的城市，都应当积极营造片林、建设环城绿化带和森林公园。要加快郊区荒山造林绿化，逐步形成郊区绿化，街道
、广场等公共场所绿化和庭院、厂区、居民区绿化三个层次的点、线、面相结合的城市绿化体系，有条件的要努力建设“森林城”、“园林城”。
七、多渠道筹集资金，增加造林绿化投入
从我国实际情况出发，群众投工投劳是植树造林投入的主体，要坚持多渠道、多层次筹集资金，加快造林绿化步伐。各地要认真贯彻落实国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，坚持和完善农村植树造林劳动积累工、义务工制度。各级政府要积极支持，努力增加造林绿化投入
。除了国家预算内投资和各种专项林业资金外，对国家安排的农业综合开发、以工代赈、扶贫开发、山区开发、支援不发达地区专项资金等要安排一定比例用于林业建设。对企事业单位造林绿化经费，轻工、煤炭等部门提取造林育林费，以及对无故不履行植树义务收缴绿化费等，应继续按
现有规定认真执行。要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。
八、加强领导，坚持和完善各级领导任期造林绿化目标责任制
实行各级领导任期造林绿化目标责任制，是搞好造林绿化工作的关键。各级政府要把造林绿化，发展林业的工作，真正摆上议事日程，高度重视，采取有力措施，坚持不懈地抓紧抓好。要继续推行发展造林绿化事业行之有效的经验和做法。坚持和完善各级领导任期造林绿化目标责任制
，切实做到认真落实造林绿化规划和年度实施计划，层层签定责任状、落实责任制，领导干部带头办造林绿化点，及时研究解决造林绿化工作中存在的困难和问题，坚持检查、考核、通报和奖惩制度。对造林绿化工作完成情况要按期进行考核和奖惩。领导班子换届时，要对造林绿化目标责
任制完成情况进行考核和评定，办好责任交接，认真续签责任状，保持工作的连续性。
九、坚持发展与保护并重，下大力量巩固造林绿化成果
目前，随意侵占和破坏林地、城市绿地及毁坏树木，对造林绿化成果维护不力、管理不善的问题相当严重。要把发展与保护放到同等重要的位置，做到一手抓造林绿化，加快发展速度；一手抓保护管理，巩固造林绿化成果。要切实抓好以法治林、以法治绿，运用法律的、经济的和必要
的行政手段，实行综合治理。加强森林资源和林政管理，严格执行限额采伐制度，切实加强林地管理，认真做好森林防火和病虫害防治工作，坚决制止乱砍滥伐和随意侵占林地、绿地的行为。
十、切实发挥各级绿化委员会和林业主管部门的职能作用
各级政府在抓造林绿化工作中，要切实发挥各级绿化委员会和林业主管部门的职能作用。各级绿化委员会办公室和林业主管部门，要切实负起责任，认真履行职责，当好各级政府的参谋助手。同时要加强自身建设，进一步转变职能，转变作风，脚踏实地，真抓实干，该抓的要切实抓紧
，该管的要坚持管好，以适应形势发展的要求。在造林绿化工作中，要认真做好宣传动员、统筹规划、组织协调、技术指导和检查监督等项工作，促进我国造林绿化事业和林业发展再上新台阶。



1993年2月26日
基层院检委会工作存在问题与对策浅析

盛立军


　　我国检察委员会（简称检委会）制度自1954年建立以来，经历了五十多年的发展、停顿、改革及完善的过程，形成了一套有中国特色的检委会制度，对我国检察工作及法治建设都起到了积极的作用。检委会的职责概括起来主要有：决策、监督、调查、法律政策指导和咨询等。检委会工作规范与否直接影响检察委员会议事效率和议事质量，规范检委会工作制度，完善其运行机制，提高其工作效能，是确保检察机关公正、高效执法的基础，是完善检察机关内部监督制约机制的保障。但不可否认的是，现行检委会工作中还存在许多问题，阻碍了检委会功能的发挥，损害了检委会的权威。笔者试就该问题发表自己的一点浅见。

　　一、当前检委会工作存在的主要问题

　　1、检委会的办事机构不健全。

　　按照《条例》或《检委会议事规则》规定，检委会日常管理工作实质上基本由检委会办公室承担，但基层检察院由于受人员不足、案件不多、机构设置不宜过繁等因素制约，一般不设立专门的检委会办事机构，而是采用挂靠或者合署办公的办法，由研究室承担检委会办公室职能，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。实际上基层检察院研究室还要承担检察调研、文字起草等综合性工作，实质上用于研究、分析检委会工作的精力是非常有限的；另外由于检委会办公室工作人员接触案件少、专业素质还不够高等问题，因此所提的咨询意见和审核意见水平不高，检委会办公室无法充分发挥对检委会议题的“过滤器”作用；其次由于制度建设滞后，检委会办公室缺乏与各业务科室建立业务探究和沟通交流的平台，为领导参谋的“智囊团”作用不能得到充分发挥，只是做做记录，保管材料等表面工作，严重偏离了检委会办事机构应有的协调作用，导致检委会的议事能力难以提高。

　　2、检委会的议事标准不明确

　　按照《检察委员会组织条例》的规定，检委会讨论的事项限于重大复杂案件和其他重大问题。而在实践中，有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力，于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会，通过检委会来做到“担审不担责”，以便将来集体承担责任，这给检委会议事质量带来负面影响；另外从近几年来我院检委会讨论的案件来看，大多数是决定是否批捕或起诉案件，涉及到法律适用、案件的定性及案件事实和证据认定方面的案件少之又少，至于对检察业务工作中的重大问题和执法办案中的法律政策、办案质量等问题，组织开展执法检查、执法调研等则更少；其次检察实践中，除了重大疑难案件以外的重大问题、重大事项都被拿到党组会上去研究，检委会被降格为一个专门讨论案件的事务性机构，决策问题过于单薄，检委会议事范围的全面性得不到充分体现。

　　3、检委会的议事程序不规范

　　检委会议事程序直接关系到检察委员会的议事质量，是检察委员会规范化运作的主要内容。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“为及时处理检察工作中的重大问题，在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”但绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度，当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时，往往采取的做法有三：一是作补充侦查决定，延长审限；二是同公安部门协调，作撤案处理；三是向上级院汇报，听取上级院的指导意见。这样就很难确保检委会“最高决策权力”的地位，确保各项检察工作的质量。另外基层院检委会的召开往往具有临时性、随意性，被动提交上会多，主动发现上会少，从议案的提起到文件的分发，会议的召开以至于具体的讨论过程和结论的作出均缺乏严格的程序规定。由于检委会讨论案件往往临时召集，各委员没有充分的时间作好会前准备，主要靠承办人汇报后发表意见，缺乏对案件、事实和证据的深入了解，容易受他人影响，议事质量和效率很难得到保障，检委会的集体智慧难以体现。
　　4、检委会委员的组织管理不尽合理

　　检委会作为检察机关最高权力决策机构，其管理更应该体现检察工作的特点和检察官的司法性，因此对委员的业务素质和政治素质要求较高，但目前基层检察院检委会在组织管理方面仍存在以下问题：一是检委会委员组成方式带有浓厚的行政色彩。把检委会委员身份作为一种荣誉和政治待遇，形成因“位”而任职的不合理局面，相反一些政治素质高、法学理论功底深厚、具有丰富办案经验和享有较高威信的业务精英并没有担任检委会委员，使检委会的权威性和案件讨论质量难以达到最佳状态。二是责任意识有待进一步提高。检委会委员绝大多数素质较高，工作中很少受利益影响，但由于检委会委员在个人待遇方面具有不同程度的优越性，因此，个别委员流露出过分强调个人既得利益而忽视责任的倾向，表现在具体工作中就是发言时随声附和，不善于、不敢发表个人意见，不愿承担责任。三是检委会缺乏内部竞争激励机制。首先现行法律对检委会委员的任职期限没有限定，检委会也不分届次，往往是一旦任命就没有时间限制，存在任职终身制的不合理现象，缺乏优进劣汰机制；其次缺乏对委员履行职责情况的考察考核规定，即使考察考核，也流于形式，不能全方位地激发检委会委员履行职责的活力；第三缺乏检委会例会学习制度，委员对于政策法规、最新司法解释的学习不够，知识储备明显不足，一定程度影响了议事议案水平，也影响了司法公正与效率。

　　上述问题的存在，势必会削弱检察委员会权威，造成决策机制缺失，必然在一定程度上影响了整体检察工作的顺利开展。因此，完善检察委员会制度，加强检察委员会建设，发挥检察委员会的应有作用，是当前改革完善中国检察制度的一项重要内容，也是发扬民主和依法正确行使检察权的重要保证。

　　二、加强和改进检委会工作的具体措施

　　1、健全检委会办事机构

　　设立专门的检委会办事机构，规范其工作职责和程序，当好检委会的参谋和助手，是改进和加强检委会工作的重要一环。因此设立检委会办公室（以下简称检委办）或者配备专职人员负责检察委员会日常工作，有利于更好地发挥检委会职能，进一步促进检察工作规范化建设。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门，其仅承担着会议事务性职能并不能完全适应当前检察工作的需要，必须实现其从单一的事项（案件）讨论服务到全方位管理的职能转变。为此我们要抓好以下几项工作：一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室；二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，增强检察人员尤其是检委会办公室人员的业务素质，为检察业务和检察实践服务；三是加强检委办的基础建设，要尽可能改善工作条件，充分利用计算机网络等现代化办公设备，实现办公自动化，院里还要提供足够的装备保障，提高其工作效率，促进检察机关法律监督职责公正高效地运行。

　　2、规范检委会议事标准

　　针对一些部门和案件承办人害怕承担责任，将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会的情况，建议采取以下措施：一是进一步明确检委会的议事范围，对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定；二是应充分发挥检委会办公室的“过滤器”作用，规定对提交检委会进行讨论的案件和事项，由检委办受理后进行审核把关，审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当等。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项（案件），检委会办公室应提出意见，报请检察长决定。这样可以有效防止从部门利益和个人利益的角度出发，随意和轻易启动检委会程序，保证提交检察委员会讨论的议案质量。

　　总结调研，完善工作机制。基层院检委会调查研究是一个薄弱环节，要提高基层院检委会的决策水平和议事质量，调查研究是一个重要前提。具体应通过组织检委会委员参加社会调查、主办专题讲座、承接调研课题等形式，丰富检委会的工作方式；同时对于取得的成绩、存在的问题、积累的经验要注重总结，并上升到理论高度分析研究、归纳综合，形成综合性经验材料或调研文章，促进成果转化，用以指导今后工作。

　　扩展检委会职能。《人民检察院组织法》规定，检察委员会职能在于讨论决定重大案件和重大问题。但检察委员会的现有定位并没有全面反映出检察委员会实现法律监督的职能作用，因此，要认真落实好检委会作为检察机关最高决策机构的法律地位，增加其对检察工作中其他重大问题讨论决定的成份，彻底解决检委会重案件讨论、轻重大问题研究、检委会职能弱化的问题，使之逐步成为检察机关行使职责最主要的权力机构。

　　3、规范检委会议事程序

　　加强检委会机制建设，坚持并完善检委会例会制度。检察委员会应实行例会制,以半月至一月举行一次为宜。除有特殊情况经检察长同意更改检委会例会会议时间外，应严格执行年初制定的检委会议事计划和学习计划，在时间和人员上绝对保证检委会例会制度的落实。通过及时组织检委会委员学习讨论最新司法解释，组织旁听重大疑难案件，组织案件质量讲评活动等，不断提高委员们的法律水平和议事议案能力，提高检委会议事的计划性和科学性，也敦促全院各部门加强对业务工作的提炼和总结。

　　健全完善会前通报制度。需要由检察委员会讨论的重大案件及问题，主办部门必须准备好材料报送检委会办公室，检委会办公室将提请检委会讨论的议事材料复印后于召开会议前五日分发给各检委会委员，并于召开会议前三日通知各委员召开会议的时间、地点。检委会委员在接到检委会办事机构要求讨论案件或其他事项的通知后，应立即着手对所讨论的案件进行认真研究，对所讨论的事项进行全面分析调查，将自己对案件的意见或对事项处理意见以书面材料的形式梳理出来，减少检委会讨论时的盲目性，切实做到在会议讨论时有的放矢、有理可论，不打无准备之仗，充分发挥检委会的决策作用

　　4、完善对检委会委员的组织管理

　　建立检委会委员任职资格制。明确规定检委会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等任职条件，要避免形成只有担任一定行政领导职务的人员才能进入检委会的思维定式，改变长期以来形成的当检委会委员就是享受政治待遇的观念，要注重检委会组成成分的业务化，淡化行政色彩，注意吸纳没有行政职务但政治、业务素质较高且具有较深法律功底和实践经验的优秀检察人员加入，使检委会成为确实能担当全院业务工作领导重任的名副其实的组织机构。
　　采取有效措施强化检委会委员责任意识。检委会委员对提请讨论的案件与事项要充分发表个人意见，并对会议中产生的各种意见进行举手表决，检委会办公室根据会议记录迅速整理会议纪要，会议结束后，各位委员在打印出的发言记录上签字确认。对非客观性原因而造成的检察委员会决策上的错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的检察委员会委员的个人责任，以此增强委员的责任感和危机感，彻底杜绝委员们模糊表态，发表“两可”意见，把议案责任交给检察长一人承担的现象。