银川经济技术开发区条例
宁夏回族自治区银川市人大常委会
银川市人民代表大会常务委员会公告
银川经济技术开发区条例》于2012年5月4日银川市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，2012年9月25日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，现予公布，自2012年11月1日起施行。
银川市人民代表大会常务委员会
2012年10月9日
银川经济技术开发区条例
第一条 为了促进银川经济技术开发区的建设与发展，发挥示范、辐射、带动作用，根据国家有关法律、法规的规定，制定本条例。
第二条 银川经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）是银川市人民政府的派出机构，代表市人民政府在开发区行使经济管理职权，并根据自治区人民政府的授权在开发区行使部分自治区人民政府部门经济管理职权。
开发区内的社会事务管理，由所在地人民政府在其管辖权范围内负责。
第三条 开发区以发展现代制造业、战略性新兴产业为主，致力于发展高新技术产业和高附加值服务业，并向多功能综合性产业区发展。
开发区产业重点发展项目目录由开发区管委会制定并公布。
第四条 开发区管委会应当按照精简、效能的原则，设置必要的职能机构。
第五条 开发区财政在市本级财政管理体制下，设立国库，实行独立核算。
开发区财政收入，除按有关规定上缴市财政外，主要用于开发区基础设施建设和对引进的重大项目、企业科技进步、自主创新、人才引进等扶持鼓励。
开发区财政应当对承担开发区社会事务管理的所在地人民政府给予补贴。
第六条 市人民政府按照城市规划保障开发区的土地供应。开发区土地出让收益主要用于开发区的基础设施建设和土地开发。
第七条 开发区管委会行使下列职权：
（一）负责国家法律、法规及相关政策在开发区的贯彻实施；
（二）依法制定促进开发区经济发展的各项管理规定和鼓励招商引资、促进产业升级、企业自主创新、人才引进的政策和措施；
（三）依据银川市经济社会发展规划和城市总体规划，组织编制开发区经济发展规划、控制性详细规划及有关专项规划，经市人民政府批准后组织实施；
（四）按照规定权限负责审批开发区的投资项目，管理开发区的进出口贸易和对外经济技术合作；
（五）负责开发区的财政事务和国有资产的管理；
（六）负责开发区的招商引资，高新技术企业的审核和申报；
（七）负责开发区的土地开发和公共服务设施、市政基础设施的规划、建设；
（八）法律、法规规定的和自治区、银川市人民政府授予的其他职权。
第八条 开发区管委会依据市人民政府或有关行政管理部门的委托，在开发区内行使下列职权：
（一）办理建设项目的建设规划选址意见书，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；
（二）办理施工许可证；
（三）园林绿化管理；
（四）土地储备和土地出让、转让的受理、报批；
（五）其他依法受委托的职权。
第九条 开发区管委会应当协助科技、人力资源和社会保障、监察、人口和计划生育、环保、统计等行政管理部门在开发区的工作，协调工商、税务、公安、消防等行政管理部门设在开发区派驻机构的工作。
第十条 开发区管委会、相关行政管理部门及其工作人员应当遵循廉洁、高效和公开、公平、公正的原则，依法开展工作，提供服务，不得干预开发区内应当由企业、事业单位和个人自行决定的事务。
开发区管委会各职能机构、相关行政管理部门应当公开有关审批事项的依据、条件、标准、时限和程序。
第十一条 开发区管委会对有关开发区改革、建设和发展的重大决策事项，应当面向社会公开征求意见、组织专家论证，必要时应当组织公开听证。
第十二条 鼓励国（境）内外组织或者个人，以各种形式在开发区投资兴办企（事）业，进行基础设施建设，开展各种经济技术合作和贸易活动。
鼓励企业、高校、科研机构、留学回国人员以及其他社会组织到开发区创办高新技术企业或实施高新技术产业化项目。
鼓励开发区企业设立技术研发中心、工程实验室、博士后工作站。
第十三条 开发区内的企事业单位享受国家法律、法规规定的优惠政策以及自治区、银川市人民政府和开发区管委会制定的扶持和鼓励政策、措施。
第十四条 开发区内从事投资、生产、经营、管理、服务等活动的企业、事业单位及个人，应当遵守法律、法规。
企业、事业单位及个人在开发区内投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受法律保护。
第十五条 进入开发区的企业和项目应当依法进行环境影响评价。对不符合环境保护标准的企业和项目，开发区管委会不得批准进入。
开发区内的企业、事业单位，应当遵守环境保护法律、法规的规定，污染物的排放应当符合国家或地方排放标准。
第十六条 开发区管委会根据发展需要，经批准后，可设立陆路口岸，在口岸内建立出口加工区、保税物流中心、出口监管仓库和保税仓库等。
第十七条 开发区管委会设立专利资助资金，用于资助开发区内企事业单位及个人开展科技创新、申请专利及实施专利。
第十八条 开发区管委会建立知识产权转化奖励机制，对经济或社会效益显著的知识产权项目给予奖励。
开发区内企业、事业单位及个人的知识产权受他人侵犯的，开发区管委会应当协助其维护合法权益。
第十九条 开发区内的用人单位应当依法保障劳动者的合法权益，依照法律、法规有关规定参加社会保险。
第二十条 开发区管委会、有关行政机关及其工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十一条 本条例自2012年11月1日起施行。
公益诉讼（public interest litigation ），一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。
一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，印度被认为获得了相比美国更大的成功。公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制，国际上的环境公益诉讼制度各具特色。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）在性质上是环境公益诉讼，以环境公益的促进为建制的目的与诉讼要件，判决的效力并不局限于诉讼的当事人。
一、ENGO的原告资格
ENGO原告资格是ENGO公益诉讼最关键的问题。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）在性质上是环境公益诉讼，环境公民诉讼制度是美国环境法的一个特色，公民诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》（ Clean Air Act）美国公民诉讼重视以ENGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼。1970年的《清洁空气法》规定了任何人（anyperson）得提起诉讼的条款，之后最高法院一个典型案例—1972年的塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响。该案中环保团体Sierra Club企图阻止商家Mineral King开发滑雪场，以免破坏自然生态，法院对实际损害（injury in fact）采取了宽容态度，认为环境上的损害符合实际损害要件。这里的实际损害不再局限于经济上的损害，包括了环境舒适的损害，如审美利益的损害等。法院认为，Sierra Club可以仅提出理由说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。该案中Sierra Club并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。这样ENGO虽然不能仅仅以环境利益受损害主张原告适格，但只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼。1972年联邦《清洁水法》（ Clean WaterAct）采纳了最高法院的观点。
2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167）一案，软化了ENGO具体指出其成员有环境损害的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如，对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。这样就进一步放宽了ENGO原告适格的要求。
二、被告、被诉事由、前置程序及限制要件
依据1973年的《清洁水法》第505条授权任何人当自己利益受到有害影响时，有权根据民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定。由此可见，美国公民诉讼的被告大致有两类，一为排污者，包括各种污染源，如私人企业、各行政机关等，起诉事由为污染者违反法定或主管机关核定的污染防治义务；二为环境保护署署长，起诉事由为环境保护署署长疏于执行保护环境等法定义务。可以看出，原告并不能仅仅依据具有起诉权就能真正获得法院对案件的受理，被诉事由必须有可审查性才行。也就是说，被诉事由必须是属于司法裁决的事由。实践中美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼。
对行政机关的不作为提起的诉讼主要是以环境保护署署长为被告的公民诉讼。如果联邦环境保护署署长应当采取某些措施或者履行某种义务而未采取有效措施或者履行某种义务，那么公民可以以环境保护署署长为被告提起公民诉讼，公民被视为“私人检察总长”，与政府的职能相对应而存在，使环保主义者拥有了能与政府抗衡的力量。实践中美国的ENGO十分重视应用公民诉讼来监督联邦环保机关的行为，在实施环境法律法规中发挥着重要作用，如野生生物保护组织诉美国联邦环境保护局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394）。
实践中美国ENGO通过公民诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，ENGO原则上针对与其宗旨相关的行政行为提起诉讼。实践中环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，且基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件，其以环境保护署署长为被告的公民诉讼一般限于政府的非自由裁量行为。由于美国立法于多处场合明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采行某一作为的期限，ENGO于是便运用公民诉讼要求法院命令主管机关依法定期限采取行动。鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，参议院立法时加入事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外规定，例如有关毒性污染物或紧急事件等的免告知程序。
美国公民诉讼的被诉理由中还有一个值得注意的地方，即它对环境影响评价的重视。美国环境政策法要求联邦机构为每个主要的联邦政府的行动准备一个环境影响说明书，以要求政府“三思而后行”。这里的环境影响报告书被设计为两种用途：其一，政府决策中注入环境因素，告诉这项议案的决策者的环境效应的效果及可行性；其二，让环境影响评价对公众充分地公开。由于美国行政程序法对司法审查采取开放的态度，原则上对行政机关的行为都可以审查，其环评程序为公民提供了一个为环境诉讼提供证据的机会，使ENGO提起环境公益诉讼更加可行。
三、管辖法院、公民调查权、裁判结果及费用
美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别。根据联邦《清洁空气法》，以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证，赋予公民调查权，即使一般的公民诉讼条款均未在法律上对公民对污染者违法事实的调查权问题作出明文规定。
依照各污染防治法律的公民诉讼条款，法院的裁判结果主要有两种：（1）强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院发布禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求；（2）罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局（EPA）的《民事处罚政策》，规定了判处罚款所依据的因素，一是违法者从其违法行为中获取的经济利益，一是其对环境造成的危害程度。但在处罚时还应依据其他因素对罚款进行调整，这些因素包括违法者故意或疏忽的程度、其守法状况以及偿付能力。1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到日课至25 ， 000美元，大大增加了公民诉讼的威吓力。罚金均交国库，而不是判归原告，不同于民事罚款和行政处罚。
公民诉讼采取特殊的诉讼费用的负担规则。环境公益诉讼的目的并非公民为了个人利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用，而这对于公民来说是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美国的各项环境法规中，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。除了律师费用外，法院还可以自由裁量专家鉴定费等。
四、美国ENGO环境公益诉讼之借鉴
中国ENGO公益诉讼的重点也应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，即使当中国ENGO公益诉讼以污染源为报告时，其目的也应是为了更好地监督政府行为。中国ENGO环境公益诉讼应主要针对行政机关的行为（一般限于政府的非自由裁量行为），特别是环境影响评价行为，中国环评法至今没有环境公益诉讼的相关规定的确是一大缺憾。由于环境影响评价深富环境预防意义，ENGO将力量投入有关环境影响评价诉讼是其参与环境公益诉讼途径的合理选择。当然，由于中国与美国在环境保护行政管理上的差别，中国ENGO公益诉讼的监督对象不仅包括各污染源和环境保护主管部门的管理行为，其他对环境有较大影响的自然资源管理部门（如水利局等）的管理行为也应在其环境公益诉讼监督之下，以求有利于解决中国“环保不下水，水利不上岸”的怪现象及环境保护局长难当的局面。
在程序方面，美国具有ENGO针对行政机关的不作为的公益诉讼的事先告知前置程序条款，由于其不仅可以防范政府疏于环境执法，而且可以有效防止环境公益诉讼的滥用，具有较大的借鉴意义。由于ENGO环境公益诉讼主要目的是通过监督主管机关的政府行为而达到环境保护之目的，中国ENGO公益诉讼应设立公益诉讼的事先告知前置程序，督促主管机关积极履行职责，不仅可以提高ENGO活动的效率，而且有利于维护环境行政管理秩序，并节约司法资源。
因ENGO环境公益诉讼的目的并非为了团体利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，应借鉴美国采取特殊的诉讼费用的负担规则。为了鼓励中国ENGO和广大公众借环境公益诉讼积极参与环境法律的执行，考虑到中国ENGO普遍面临严重的资金困境，可适当减免诉讼费，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，并授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与对环境公益的促进有贡献的原告。
由于NGO环境公益诉讼的原告可以是与案件无利害关系的团体，他们可能不熟悉案件事实，因此应借鉴美国的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，在ENGO能证明污染或违法行为存在的条件下，主要由有关的政府机构和污染源提供详细、全面的书面证词。
为了ENGO环境公益诉讼制度能达到一个良好的运作成果，在兼顾中国法律制度与美国差异的情况下，在ENGO起诉资格、被告、诉因、诉讼程序、管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督等方面应适当引进美国ENGO环境公益诉讼的先进经验，同时改进中国ENGO管理制度，扩大ENGO规模。鉴于中国ENGO比较弱小且ENGO环境公益诉讼面临许多制度性困境，且不同领域环保问题各具特性，各污染防治法可以分别规定相关ENGO环境公益诉讼条款。建议在水污染防治法领域先试行EN-GO环境公益诉讼，再逐步扩大至空气污染、固体废物污染等领域。
（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）